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著作权法保护软件的质疑与对策研究/倪学伟

作者:法律资料网 时间:2024-06-28 19:01:54  浏览:9079   来源:法律资料网
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著作权法保护软件的质疑与对策研究
倪学伟

提要:软件的内在本质是技术性的,外在表现形式是工具性的。本文论述了软件不适合于著作权法保护之处,如软件的工具性使用与著作权法的矛盾等,考察了用专利法、商标法、商业秘密法、公平竞争法等保护软件的可能性,并提出了我国对软件保护的立法模式初步选择。
Abstract: The essence of software is technology and the expression of it is tool nature. This thesis first points out some aspects of software unfit to be protected by copyright law, such as the contradictory between the usage of software as a tool and the characters of copyright law. Then the author discusses fully the feasibility of the software protection applying the Patent Law, Mark Law, Commercial Secret Law and Fair Competition Law in order to protect software completely.





作为加入WTO的重要司法措施之一,我国于2001年12月28日修订了《计算机软件保护条例》,并于2002年1月1日起施行。该新条例是2001年10月27日新修改的《中华人民共和国著作权法》的配套法规,有诸多先进性,是我国保护软件著作权的重要法规。但不可否认,其中仍有一些带根本性的问题值得探讨,现述诸于文字,以期引起争鸣。
一、软件的法律特征
《计算机软件保护条例》第2条规定,软件是指“计算机程序及其有关文档”,第3条进一步规定,计算机程序是指“为了得到某种结果而可以由计算机等具有信息处理能力的装置执行的代码化指令序列,或者可以被自动转换成代码化指令序列的符号化指令序列或者符号化语句序列。同一计算机程序的源程序和目标程序为同一作品。”计算机文档是指“用来描述程序的内容、组成、设计、功能规格、开发情况、测试结果及使用方法的文字资料和图表等,如程序设计说明书、流程图、用户手册等。”
我国《著作权法》第3条规定,软件是作品的一种形式,受著作权法保护。这就意味着软件具有作品的一般特征,即独创性、可复制性和合法性。同时,软件又不同于传统意义上的一般作品,它是高科技发展的产物,除具有作品的一般特征之外,还具有以下特征:
(一)软件的开发工作量大、开发成本高,但对其复制却很容易,且复制的成本极低。开发一个具有实用商业价值的软件,通常需要按照专业化分工、流水线作业的方式,由一大批人共同进行,少数人几乎是不可能进行软件开发工作的。开发软件,必须具备相应的物质条件和技术条件,有充足的开发资金和良好的开发环境,否则,开发工作将很难完成,甚至于根本不可能进行。软件的复制是指把软件打印在纸上或穿孔在卡片上、把软件转存于磁盘、磁带或ROM芯片中等等。在计算机上进行软件复制极其容易,且所需成本极为低廉。软件的极易复制性和复制成本的低廉性,使非法复制他人软件牟取暴利成为可能,因而有必要严格保护软件著作权,坚决打击软件的“海盗式”复制行为。
(二)软件既是作品,又是工具,是作品性与工具性结合的智力成果。软件包括程序和文档两个部分。文档是用自然语言编写的文字资料和图表,其作品性是显而易见的。计算机程序包括源程序和目标程序。源程序是用计算机高级语言编写的程序,如Basic、C、Algol、Cobol、Fortran等语言编写,表现为一些数字、文字和符号的组合,构成符号化指令序列或符号化语句序列,这与传统的文字作品没有显著的不同。目标程序是使用机器语言编制的体现为电脉冲序列的一串二进制数(0和1)指令编码,直接用于驱动计算机硬件工作,使计算机系统能发挥其各项功能,从而获得一定的结果,因而目标程序又具有工具性的特征。同一程序的源文本和目标文本应当视为同一作品,源代码和目标代码是同一作品的两类不同表现形式,亦即计算机程序包括了源程序的作品性和目标程序的工具性双重特征。
(三)软件具有无形性和实用性,可以反复无限制地多次使用,但其商业寿命较短。软件是人类通过智力劳动而创造的精神产品,不具有任何形状,这与传统的人类精神产品无形性特征并无二致。这一特征决定了软件在同一个时间可以同时为若干人分别使用,使用的人越多,其使用价值就越大,同时也意味着软件一旦发表,权利人不通过法律手段很难进行实际的控制,甚至根本不可能控制。软件只要不受计算机病毒、操作失误等影响,便可无限制地反复使用,其本身不会因使用而受到磨损或产生损耗。这里需要将软件与软件的载体磁盘、磁带、内存储器等区别开来。软件的物质载体当然会因使用而受到磨损,但软件是一种程序,是人通过智力劳动而产生的精神产品,故而不可能有磨损或损耗的问题。但软件又具有工具性的特点,主要是通过使用而发挥其功用的。既然是一种工具,则就是有使用寿命的,这种使用寿命在流通领域表现为商业寿命,即从投放市场、畅销、滞销到退出市场的整个期间。在科学技术飞速发展、新软件层出不穷的今天,软件的商业寿命正在日益缩短。一般而言,超过10年的软件“已是老态龙钟,过时而且效率差,实用价值不大” ,已很难有效地占领市场。
二、质疑:软件真的适合于用著作权法保护吗
用著作权法保护软件,特别是用传统的、未经改造的著作权法保护软件,仅考虑了软件的部分特征,而这部分特征恰好与文学艺术作品有某种相似,具有可版权性。但是,软件的另一部分特征却是著作权法无法包含的,而这部分特征可能是人们开发、使用软件的目的所在。计算机软件不适合著权法保护,主要表现在以下方面:
第一,软件的工具性特征与著作权法相矛盾。开发、购买软件的最终目的是将软件装入计算机,与计算机硬件相结合,以处理数据、进行数值运算、控制生产过程或达到其他目的。软件最终是被人们作为工具使用,并非作为作品欣赏,软件的终极目的是工具性的和功能性的。如果说在90年代之前软件的作品性特征更为人们重视的话,那么在90年代之后,随着知识经济曙光初现,计算机技术渗透到社会生活的各个层面,软件的工具性特征已远远超过了作品性特征而引起各方人士的重新思考。著作权法只保护作品,不保护工具,更不保护工具的使用,以著作权法保护软件,并不能禁止他人将软件作为工具加以使用以及因使用而获得收益。软件作为工具使用不侵犯其著作权,正如将一本介绍杂交水稻育种的书翻印是侵犯著作权的,但使用书中所介绍的育种方法而获得好的收成却是合法的。
软件权利要得到法律全面、完整保护,一方面应禁止未经许可而复制软件(这是可版权性的一面),另一方面应严禁未经许可而使用软件(这似属专利权的范畴)。软件复制在通常情况下是使用的前提,而软件使用是开发、购买和复制软件的最终目的。用著作权法保护软件复制权,可在一定程度上阻止对软件的非法使用,但一旦发生软件的非权利使用,依著作权法最多也只能追究非法复制行为,不能追究其使用行为。而且,随着信息高速公路的建成,在信息网上甚至可以不用复制软件而同样达到使用的目的,使用人无偿使用了软件,并因而有了收益,却根本不违反著作权法。所以,用著作权法保护软件,从现在的情况来看,恰好把软件最需要保护的内容即软件的工具性使用权排除在保护范围之外。这既可以说是法律的漏洞,也可以说是著作权法本身的特点所在,是著作权法不能完全保护软件权利的一个方面。
第二,软件的开发思想、技术秘密与著作权法的保护范围是矛盾的。著作权法只保护作品的表达方式,不保护作品所包含的思想,同样的思想以不同的方式表达,各种表达都分别享有独立的著作权,但思想是不享有著作权的,即著作权法上的“思想表达二分法”原则。如果某一思想的表达只存在唯一的或极为有限的几种方式,即思想和表达具有同一性,无法区分,则思想和表达都不享有著作权,此乃“思想表达同一性”原则。对极其简单的软件,在软件功能和硬件环境的制约下,因可供选用的表现形式种类有限,即便独立开发,也与同类软件相似甚至相同,即思想与表达是同一的,对此不能授予著作权,否则便是保护了开发的思想,不利于技术进步。而对具有一定规模和一定复杂度的软件,从理论上讲,是可以将思想和表达区别开的。以著作权法上的“思想表达二分法”原则保护软件,就是要求只保护软件的表达,不保护开发软件的思想。那么,开发软件的思想是什么?不保护开发软件的思想是否合理?如果不合理,又该用什么办法来解决?
我们知道,软件开发都要经过功能限定、逻辑设计和编码三个步骤,其中的逻辑设计是指从结构、顺序、组织(Structure、Sequence and Organism,简称SSO)等方面来安排所选择和确定的软件功能的过程或步骤。这是投资最多、耗时最长的软件开发环节,其成败关系到软件开发的成败。逻辑设计中的结构、顺序和组织是指开发人员对其程序所包含的各种指令、各指令层次等所作的相互配合、相互衔接、合理运行的关系设计。逻辑设计中的结构、顺序和组织是属于思想还是属于表达,明确这一点是著作权法能否保护软件的关键。
在回答这个问题前,我们先来看美国法院的两个著名判例:
判例一:1980年美国威兰公司用EDL语言开发出“牙科诊疗软件”,适用于IBM/Series Ⅰ型计算机。杰斯罗公司雇请威兰公司的原程序设计员之一在分析研究“牙科诊疗软件”基础上,用BASIC语言编写出一套功能相同的软件,适用于IBM/PC计算机。1984年,威兰公司状告杰斯罗公司非法复制其软件而侵权,要求赔偿。杰斯罗公司辩称其是独立开发软件,在开发过程中仅吸收了威兰公司软件的创作思想,并未复制或以其他方式使用威兰公司软件的表达形式,创作思想不享有版权,故不构成侵权。 法院判决:在软件作品中,用途和功能是创作思想,若达到该用途和功能有多种选择途径,则每一种选择途径就是思想的表达形式。杰斯罗公司正是为了达到软件的相同用途和功能,选择了与威兰公司相同的思想表达形式,即相同的软件结构、顺序和组织,故判决杰斯罗公司败诉。
判例二:1988年之前计算机国际联合公司开发了“CA调度程序”,其后阿尔泰公司在自己开发的“奥斯卡3.4程序”中原文使用了“CA调度程序”30%的内容,阿尔泰公司从而承担了侵权责任。1989年阿尔泰公司开发出“奥斯卡3.5程序”,删除及更改了原属侵权的30%的内容,但在结构(包括总流程图)、组织(包括模块之间的关系、参数表、宏指令等)上仍有与“CA调度程序”相同之处。计算机国际联合公司起诉后者侵权,要求承担相关责任。本案与威兰案相似,但法院判决却认为:判断某一程序中的结构、顺序和组织是否侵犯了他人版权时,应分三步进行,第一步抽象法,即把不受保护的思想本身从思想的表达中删除,如果仅是思想相同,即使这种相同表现为结构相同,也不侵犯版权;第二步过滤法,即把思想和思想的表达中的属于公有领域的内容删除出去;第三步对比法,经抽象和过滤,如果两部作品仍有实质性相同,才能认定后开发的软件侵犯了先开发软件的版权。经过如此“三段论侵权确认法”的确认,法院判定,“奥斯卡3.5程序”与“CA调度程序”在结构和组织上的相同不属于版权法保护的范围,被告不构成侵权。
以上两判例都是软件开发中的结构、顺序和组织(SSO)相同是否构成侵权的问题。在类似情况下法院判决截然相反,除说明判例法的不确定性外,还说明软件用著作权法保护的可探讨性或不成熟性。
在威兰案中,法院将结构、顺序和组织认定为是可版权性的“思想的表达”,而非开发思想,应由版权法予以保护。我们说,软件大多是在吸收、借鉴原有软件基础上开发完成,若凡是结构、顺序和组织相同都认定为侵权,则对科技发展是不利的。杰斯罗公司的行为可认为是解剖他人产品,然后进行仿制,这乃是专利法领域的侵权方式,但威兰公司的程序未获得过专利权,只享有版权。法院的判决,实际上是借版权法的名行了专利法的实,并使原告实质上享有的专利性独占权得到版权法长达50年的保护。本案可看作是美国法院从专利法的视角出发,对著作权法保护软件提出的挑战。
在阿尔泰案中,美国法院的判决又回到了传统的著作权法上来。很明显,法院未对软件第一开发人在结构、顺序和组织方面的创造性劳动予以保护,仿制甚至抄袭他人的创造性成果成为合法,这同样不利于软件技术的正常发展,法院似乎在暗示人们需要用另外的法律来保护软件的结构、顺序和组织。这正如德国律师,法学博士Geissler所指出的那样:“计算机程序所需要保护的,仍旧是技术上的创造成果。从这个角度看,传统版权法的保护范围对于计算机程序所有人来说就显得过于窄了,以版权法来保护程序,使得程序所有人在本应享有的专利权领域中,出现了一大片‘不设防’地段。”
从著作权法保护软件的正反两个判例可以看出,不论法院将结构、顺序和表达认定为思想或是思想的表达,都会过度地保护一方的利益,损及另一方的利益。著作权法在这个问题上不能谋得双方利益的平衡,更无所谓公正了,思考的方向看来只能在著作权法之外。
三、对策:专利法、商标法等保护软件的可能性
软件作为一种技术产品,具有工具性和功能性特点,用专利法予以保护是有理论依据的。众所周知,发明是各国专利法保护的对象,其基本特征是:发明必须具有新颖性、创造性和实用性,必须是对自然规律的利用;发明必须是一种技术思想或技术方案,能够解决一定领域内的特定技术问题。所有软件都是对自然规律的利用,是技术思想的体现,都能解决一定的技术问题,具有实用性,而那些开创性的软件是前所未有的,具有实质性特点和显著进步,因而可以认为是具有新颖性和创造性的。既然开创性软件具有发明的基本特征,用专利法来保护则并无不妥。至于新颖性检索困难、申请专利的复杂性耗时性、维持专利的高费用等,又是另外一个问题,与软件的可专利性无关。事实上,反对用专利法保护软件的主要理由就是软件新颖性检索困难。这一困难的确存在,但随着计算机技术的发展,审查技术的提高,这一困难是可以克服的。
对于计算机软件与硬件一起组成不可分割的整体而获得专利法的保护,在法学界和专利界是没有多少分歧的。譬如,我国1993年之前的专利《审查指南》规定,一项含有计算机程序的发明申请专利,其必要条件是计算机硬件必须因为该程序而有所变化,如程序对硬件设备起到改进或控制的作用或对技术方法作改进,程序和设备、方法作为一个整体具有专利性。这一规定所指的专利很难说是计算机程序所享有的专利,因为程序在这种专利保护中只是处于附属地位,不享有独立的专利权。针对软件发展过程中可专利性的因素逐渐被人们认识,我国1993年的专利《审查指南》对包含计算机程序的发明申请专利有了突破性规定,不再要求程序导致硬件的变化是包含程序的发明获得专利的前提,而仅要求包含程序的发明申请专利必须具备两个条件:一是该程序的主题必须是技术性的(即涉及自动化技术处理过程的技术领域、计算机内部运行性能改进的技术领域和涉及测量或测试过程的技术领域),能够产生技术效果;二是该程序要有一个完整的技术方案。
现在的问题是,计算机软件能否单独享有专利权?美国在这个问题上早已作出了肯定回答。美国专利法第101条规定:一切有用的、新的、具备非显而易见性的智力成果,不论其是一种方法、机器、产品或物质的组合,都可以获得专利权,受专利法的保护。许多国家把计算机程序视为逻辑思维步骤、数学算法,不能获得专利,而美国将计算机程序视为某种方法发明,只要程序不是纯数学运算方式的再现,并对提高计算机的工作效率产生了作用,都可授予专利。在判断一项计算机程序是否属于纯数学运算方式时,美国法院提出了“二步审查法”,即首先确认专利申请中的权项请求是否就某种数学运算法提出的;若是,再审查该请求是否全部或仅仅就该数学运算法提出的。如果结论是否定的,则该程序可以获得专利。
用专利法保护软件的好处是:软件专利权人在一定期限内拥有了对其软件专利发明的垄断权,得到了知识产权法的最严厉而完整的保护,可以收到丰厚的利润回报;专利法保护期限较短,适应了软件商业寿命短的特点;专利法要求专利权人公开其智力成果,可以让公众能方便地借鉴和创新,避免软件重复开发,也使权利人避免了为保密而花费大量的精力和费用。
“商标是识别商品和服务的标记” ,商标法通过授予商标使用人以商标专用权,禁止他人使用相同或相似的商标,并对侵权行为进行制裁,以达到保护生产者和消费者的目的。在市场上流通的软件具有商品的一切属性,可以用商标法予以保护。当然,软件所需要保护的核心是程序,用商标法保护可能很难防止他人对程序的模仿、抄袭,但商标法至少可以从一个侧面,即建立商标与软件内在质量的紧密联系来保护软件权利,以便于软件权利人建立良好的市场形象并获得经济效益。消费者购买软件实际上是由两种购买行为组成:一是购买软件物质载体如磁盘、磁带等的行为,二是购买软件使用权的行为。针对这两种购买行为,软件生产者可将其商标同时加注在软件的物质载体上和软件运行产生的屏幕显示中,以表明其软件的质量、生产者的信誉,并与其他软件相区别。商标权的取得,大体有三种情况,即注册取得原则、使用取得原则和混合取得原则,其中注册取得原则是绝大多数国家授予商标权的原则。软件生产者可就其开发的所有软件申请一个注册商标,也可针对所开发的每一个软件分别申请注册商标。软件商标同样应遵循法律规定的一些必要条件,如“商标使用的文字、图形或其组合,应当有显著特征,便于识别。使用注册商标的,并应当标明‘注册商标’或者注册标记” 。
用商业秘密法和公平竞争法保护软件,是一些国家在实践中已经采用的做法,尽管商业秘密法和公平竞争法是否属于知识产权法范畴目前尚有争论。商业秘密法保护软件的优势是没有地域性和保护期限的限制,软件秘密所有人可以在任何时候向任何国家想获得秘密的人颁发许可证、收取许可费;不禁止两个以上的主体享有同一个秘密;保护范围可扩延到思想、内容、表达、数据等各个方面。不利之处在于防止软件秘密泄漏的成本很高,保护期限随秘密性丧失而可能随时终止。公平竞争法是指反对、限制、禁止不正当竞争行为的法律、法规的总称,包括反不正当竞争法、反垄断法、公平交易法、反对限制竞争法等等。公平竞争法涉及的面极为广泛,既可以调整软件开发领域中的竞争行为,也可以调整软件流通和消费领域中的竞争行为,这对促进软件产业健康发展是有裨益的。
四、简短结论
软件作为人类最伟大的智力成果之一,用知识产权法保护是毫无疑问的。60年代以来,各国学者都在不断地探讨用知识产权法中的哪一个部门法保护软件更为恰当,至今没有取得无争议的结论。软件业高速发展和软件在各行业中重要性的显现,急迫地需要法律对软件予以保护。法学理论的滞后,不能阻止法律的进步。以美国1980年修订版权法为标志,世界上形成了一种以著作权法保护软件的潮流。但实践证明,著作权法只保护了软件权利的一个方面,其他方面的权利没有受到有效保护,因而有必要在著作权法之外寻求解决办法。专利法、商标法、商业秘密法、公平竞争法等知识产权法可以从不同角度保护软件一方面甚至几方面的权利,是一个可以考虑的选择方向。
我国在著作权法之下制定单行法规保护软件,取得了一定成效,但随着软件业发展,我国迟早也会面临美国今天所面临的问题,即著作权法保护软件的不足与尴尬。未雨绸缪,我们必须以开放的姿态迎接新技术带来的知识经济的挑战,墨守陈规注定要失败。我国软件保护立法可以作这样的设计:以著作权法为主,兼采专利法、商标法、商业秘密法、公平竞争法之所长,制定一部单行的软件综合保护法,不但保护软件作品的表达以及软件的作品性复制权,而且保护软件的结构、顺序和组织(SSO)中所包含的独特的设计思想和软件的工具性使用权;以商标使用权的保护为契机,防止伪冒软件的制作和传播;保护软件业的正当竞争,打击非法窃取商业秘密和非法垄断行为;参与软件国际保护行动,在照顾发展中国家利益的前提下,积极推进软件国际保护的一体化进程。

联系地址:广西北海海事法院海商庭 倪学伟
邮政编码:536000
电话:0779-3238859

参考文献

[美]刘江彬著:《计算机法律概论》,北京大学出版社1992年版,第221页。
参见唐广良等著:《计算机法》,中国社会科学出版社1993版,第259-263页。
郑成思著:《知识产权论》,法律出版社1998年版,第203-206页。
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关于印发《遵义市人民政府法律顾问工作规则》的通知

贵州省遵义市人民政府办公室


遵府办发〔2008〕63号


关于印发《遵义市人民政府法律顾问工作规则》的通知

各县、自治县、区(市)人民政府,市人民政府各工作部门:

《遵义市人民政府法律顾问工作规则》已经遵义市人民政府2008年3月24日市政府(2008)第3次常务会议暨第3次市长办公会议通过,现予印发,自发布之日起施行。



二00八年四月十四日



遵义市人民政府法律顾问工作规则



第一章 总 则

第一条 为规范政府法律顾问工作,推进依法行政,建设法治政府,根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国律师法》、《律师法律顾问工作规则》等有关法律、法规和政策规定,结合本市实际,制定本规则。

第二条 市人民政府聘用法律顾问办理法律事务,适用本规则。

第三条 市人民政府可根据政府法律事务的需要,从执业律师、法律专家或学者中聘请法律顾问。

政府法律顾问应当具有丰富的律师执业经历,或在法学研究领域有较深的造诣,并具有良好的职业道德。

市人民政府聘用法律顾问的人数一般为7至9人。

第四条 市人民政府法制办公室具体负责市人民政府法律顾问的联系和协调工作。具体职责是:

(一)负责市人民政府法律顾问的遴选、考察、推荐等工作;

(二)拟草市人民政府法律顾问聘用合同,制作聘用证书;

(三)联系协调市人民政府法律顾问工作相关事宜,并对市人民政府法律顾问的工作情况进行考评;

(四)负责市人民政府法律顾问工作经费的管理使用。



第二章  工作职责、方式

第五条 市人民政府法律顾问履行以下职责:

(一)受市人民政府委托,就市人民政府重大决策提供法律意见,参与市人民政府重大决策的法律论证,解答有关行政事务的法律咨询;

(二)受市人民政府委托,代理市人民政府参与诉讼、调解或仲裁活动,就市人民政府受理的行政复议、行政赔偿、行政许可、行政强制等所涉及的重大法律问题,提供法律咨询,参与处理涉及市人民政府的民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷和其他重大纠纷;

(三)受市人民政府委托,对行政管理体制改革、政府法制建设中的问题进行探讨,提出合理化建议;

(四)受市人民政府委托,参与以市人民政府名义洽谈、签约的涉外和国内经济项目谈判,审查重大经济合同、经济项目及重要法律文书;

(五)协助市人民政府进行法制教育,参与法律知识培训活动,提高公务员队伍法律素质;

(六)向市人民政府及时提供国家有关法律信息,就政府行政管理中的法律问题提出建议;

(七)办理市人民政府委托的其他法律事务。

第六条 市人民政府法律顾问工作方式为会议方式、会晤方式、临时约请方式。

会议方式即每年度召开一次法律顾问工作会议,遇重大问题可随时召开。会议由市人民政府市长、副市长、秘书长或市长委托市人民政府法制办公室主任召集、主持,根据会议议题可邀请有关部门(单位)负责人列席。会议记录应当载明与会法律顾问所发表的具体意见和建议。

会晤方式即法律顾问定期或不定期与市人民政府领导会晤,交流情况,沟通信息,提供法律服务。

临时约请方式即由市人民政府法制办公室根据市人民政府工作需要和市人民政府领导的意见,临时约请法律顾问,提供有关法律服务。

市人民政府法律顾问完成所承担的工作,需书面报告市人民政府的,个人承办的由本人签字;集体承办的,由参与人全体签字。书面报告由市人民政府法制办公室转报市人民政府。

第七条 市人民政府法律顾问经市人民政府邀请,可以列席市人民政府有关会议,提供法律建议意见:

(一)市人民政府常务会议,涉及有关专业问题时,可邀请1名以上法律顾问列席;

(二)市人民政府全体会议,可根据情况,邀请有关专业的法律顾问列席;

(三)市人民政府专题会议,根据需要,由市人民政府法制办公室指定法律顾问列席。

第八条 市人民政府领导交办的,需由法律顾问提供服务的法律事务,由市人民政府法制办公室约请法律顾问办理。市人民政府法制办公室约请市人民政府法律顾问应在3日前约请,并预先按有关规定提供相应的文件、资料,让法律顾问有充裕的时间对资料来进行研究、思考,以保证法律咨询意见的准确性。

第九条 市人民政府法制办公室在经市人民政府同意后,可根据市人民政府领导的职责分工,在市人民政府聘用的法律顾问中确定相应专业的法律顾问直接为市人民政府领导提供法律咨询服务。



第三章  组织管理

第十条 市人民政府法律顾问采取聘用制,聘期一般为五年,聘用期满可续聘。

第十一条 市人民政府法律顾问代理诉讼事务,由市人民政府法制办公室负责办理委托手续。

第十二条 市人民政府法律顾问向市人民政府提供法律咨询,除以会议、会晤方式进行的以外,应提供规范的书面意见,送市人民政府领导和市人民政府法制办公室,并予存档。

第十三条 市人民政府法律顾问提供的口头意见,由市人民政府法制办公室予以记录并呈报市人民政府。

第十四条 法律顾问应当建立为聘方服务的工作日记,原则上做到一次一记,一事一记,并建立专门的法律顾问工作卷宗。办理具体的法律事务,要一事一档。

第十五条 市人民政府法制办公室应当发布年度法律顾问工作报告,至迟不得超过次年3月31日。

第十六条 市人民政府法律顾问聘用期间的费用,由聘用双方协商确定。

市人民政府法律顾问工作所需经费,由市人民政府法制办公室在年初提出预算,按规定报批后在年度部门预算中下达,实行专款专用。

市财政、审计部门依法对市人民政府法律顾问工作经费的使用情况进行监督和审计。



第四章  工作条件

第十七条 市人民政府根据工作需要,为市人民政府法律顾问提供下列条件:

(一)确保法律顾问独立发表法律意见,不受任何单位和个人的干涉;

(二)确保法律顾问办理市人民政府法律事务时能按规定调阅有关资料;

(三)为法律顾问现场调研提供必要条件。

市人民政府法律顾问办理市人民政府交办的法律事务,需要市人民政府有关部门、单位和下级人民政府配合的,应当持有市人民政府法制办公室出具的介绍信和市人民政府颁发的聘用证件,有关部门和单位应当予以协助。

第十八条 政府法律顾问根据工作需要可以按规定阅读上级及市人民政府有关文件和资料,阅读文件范围与办法由市人民政府法制办公室确定。

第十九条 市人民政府法律顾问工作期间所需交通工具、办公场所,由市人民政府法制办公室负责联系,市人民政府办公室给予保障。

第二十条 市人民政府法律顾问因办理市人民政府法律事务所发生的差旅费、材料文印、调查取证等费用,由市人民政府法制办公室按有关规定予以报销。

第二十一条 市人民政府法律顾问在代理市人民政府诉讼、调解、仲裁或重大项目谈判活动中,其报酬按有关规定办理,具体标准由市人民政府法制办公室提出意见,报市人民政府同意后执行。



第五章  责任和纪律

第二十二条 市人民政府政府法律顾问应当履行下列义务:

(一)保守国家秘密和市人民政府工作秘密;

(二)不得散布有损市人民政府声誉的言论;

(三)忠于职守,维护市人民政府的合法权益;

(四)不得以市人民政府法律顾问身份从事非市人民政府交办的事务;

(五)不得利用工作便利为本人或者他人直接或者间接谋取利益;

(六)个人名片不得印有市人民政府法律顾问字样;

(七)依法应履行的其他有关义务。

第二十三条 市人民政府法律顾问在办理市政府法律顾问工作以外业务时,不得以市人民政府法律顾问身份对有关部门和当事人施加影响。

第二十四条 依照《律师执业避免利益冲突规则》的规定,市人民政府法律顾问中的律师顾问不得接受其他当事人委托办理与市人民政府有利害冲突的事务。

第二十五条 发生下列情形之一时,市人民政府法律顾问应主动申请回避:

(一)与市人民政府交办的法律事务存在利害关系,可能影响公正履行职责的;

(二)受市人民政府委托办理的法律事务与自己亲属有利害关系的;

(三)其他当事人委托办理与市人民政府有利害冲突的事务,已经接受的;

第二十六条 市人民政府法律顾问不具有行政职能,不得行使行政权力。

第二十七条 市人民政府法律顾问违反本规则规定,导致财产损失或其他权益损害,情节较轻的,应依法承担赔偿责任,并按有关规定追究其个人责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第二十八条 违反本规则第二十二条规定之一的,市人民政府可以提前解聘,并取消相应权利。



第六章  附  则

第二十九条 本规则由市人民政府法制办公室负责解释。

第三十条 本规则自发布之日起执行。




珠海市旅游条例

广东省珠海市人大常委会


珠海市旅游条例

(2008年1月29日珠海市第七届人民代表大会常务委员会第九次会议通过 2008年5月29日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第二次会议批准)


第一章 总 则



第一条 为有效保护和合理开发利用旅游资源,规范旅游市场秩序,维护旅游者和旅游经营者的合法权益,促进旅游业的发展,根据有关法律、法规,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内旅游业的促进和发展、旅游资源的保护和开发、旅游经营者的经营行为、旅游者的旅游活动以及相关的监督管理活动。

第三条 市、区旅游行政主管部门(以下简称旅游行政主管部门)负责所辖行政区域旅游业的统筹规划、综合协调、宣传推广和监督管理等工作。

公安、工商、城市管理行政执法、规划、交通、卫生、文化等部门应当在各自职责范围内,协同旅游行政主管部门做好相应工作。

第四条 市人民政府应当将旅游业作为本市的重要产业,加强旅游基础设施建设;鼓励、支持投资开发旅游资源;促进旅游业以及相关产业的协调发展,使珠海成为重要的游客集散地和主要的旅游目的地。

第五条 本市发展旅游业应当突出珠海特色,坚持旅游资源保护、开发和利用相结合的原则,经济效益、社会效益和环境效益相统一的原则。



第二章 旅游业的促进与发展



第六条 市旅游行政主管部门应当根据旅游发展总体规划,制定市场营销战略与策略,组织、协调本市旅游整体形象的宣传、推广和大型旅游活动,促进旅游业的发展。

第七条 市人民政府应当设立旅游发展专项资金,列入年度财政预算,由市旅游行政主管部门专项使用,市财政部门审核监督。

旅游发展专项资金主要用于城市形象宣传、旅游公益设施建设和重大旅游促进活动的组织以及对旅游业发展作出显著贡献的单位和个人的奖励等。

各区人民政府应当根据本地旅游业发展的需要,设立旅游发展专项资金。

第八条 市、区人民政府对引进重大旅游项目、促进旅游业发展做出显著贡献的单位和个人给予表彰和奖励。

第九条 市人民政府应当优化旅游投资环境,保护投资者合法权益,鼓励国内外企业和个人按照本市旅游发展规划投资旅游业,开发旅游资源,建设旅游设施。

第十条 符合珠海旅游发展规划的旅游开发大项目、旅游区基础设施建设项目,有项目收益归属关系的人民政府可以给予贷款贴息或者其他扶持措施。

第十一条 市人民政府应当充分利用本市的区位优势,加强与周边城市和地区的协作配合,互通信息、资源共享,实现优势互补,促进旅游区域合作。

第十二条 市、区人民政府应当支持教学科研机构开展旅游教育工作,推进研究成果产业化。

第十三条 本市规划和建设公共交通网络,应当兼顾旅游业发展的需要,逐步发展和完善旅游观光公共交通服务;旅游观光交通线路和公共交通线路、停车场(站)等交通设施应当配套建设,资源共享。

旅游交通标识及主要旅游区(点)交通指示标志,应当纳入城市道路标识系统,统一规划,统一设置。

机场、车站、码头、口岸、旅游饭店、旅游区(点)等应当设置方便旅游团队使用的停车场、上下客站点。

城市重要出入口应当预留自助游服务中心用地,列入近期建设规划的自助游服务中心项目应当按计划建设。

第十四条 旅游者通行量较大的城市道路沿线的公厕应当合理布局,规范管理,并设置明显的导向标志。

临街经营单位的厕所应当对外开放,供旅游者使用。

第十五条 市旅游行政主管部门应当加强旅游信息化建设,建立、健全旅游信息网络,在出入境口岸、公共交通枢纽站点、主要旅游区(点)和主要商业街区,设置公益性旅游咨询站点或者设施,提供旅游信息咨询服务。

第十六条 本市推行旅游服务标准化。旅游行政主管部门应当会同质量技术监督管理部门组织实施旅游业的国家标准、行业标准和地方标准,督促和指导旅游经营者实行标准化、规范化服务。

第十七条 鼓励和支持开发具有珠海历史、人文内涵或者旅游地独特性的旅游纪念品。

第十八条 国家机关、企业事业单位和社会团体的公务活动,可以委托旅行社办理交通、住宿、餐饮、会务等事项。

第十九条 市旅游行政主管部门应当建立假日旅游信息和旅游警示信息发布制度。

第二十条 旅游行业协会应当制定行业服务规范,完善行业自律,规范行业竞争,维护协会会员的合法权益。

旅游行业协会可以根据会员需要,提供旅游信息咨询服务,组织旅游市场开发、旅游促销,发布市场信息,开展行业交流和培训,可以向政府及其有关部门提出促进旅游发展的建议。

旅游行业协会可以授权旅游经营者使用本协会的优质服务推荐标志。

第二十一条 政府及其有关部门应当提供必要的保障,鼓励旅游志愿服务组织无偿为旅游者提供服务与帮助。



第三章 旅游规划与旅游资源的保护和开发



第二十二条 市旅游行政主管部门负责本市旅游资源的普查、评估,会同规划行政管理部门组织制定旅游发展总体规划,并纳入国民经济和社会发展中长期规划和城市总体规划。相关部门编制与旅游产业相关的规划时,应当征求市旅游行政主管部门的意见,并与旅游发展总体规划相协调。

第二十三条 市旅游行政主管部门应当根据市旅游发展总体规划,会同规划等部门组织编制海洋、海岛、特色旅游区等专项规划。

经批准的旅游发展规划和旅游区规划应当严格执行,不得擅自变更,确需变更的,应当按照法定程序报请批准。

第二十四条 开发建设旅游项目应当符合旅游发展规划,进行充分论证,避免盲目建设。

依法从事旅游资源开发活动的单位和个人,在取得有关部门的立项和建设许可后,应当报市旅游行政主管部门备案。

依法从事旅游资源开发活动的单位和个人,应当提前制定专项旅游资源开发保护方案,并报市旅游行政主管部门备案。开发保护方案应当包括旅游资源开发过程中的保护措施和建成后景区的旅游资源保护措施。

第二十五条 具有明显旅游观光功能的区域,在其控制性详细规划编制阶段或者评审阶段,应当征求市旅游行政主管部门的意见;历史文化景点、大型主题公园以及旅游区(点)、饭店等建设项目,应当在修建性详细规划或者建筑设计方案编制阶段,征求市旅游行政主管部门的意见。

第二十六条 本市有关行政管理部门对饭店、旅游区(点)、大型游乐场等旅游建设项目进行立项审批时,应当书面征求旅游行政主管部门的意见。

第二十七条 市旅游行政主管部门根据市旅游发展规划,会同有关部门制定重点旅游建设项目目录,纳入近期建设规划,经市人民政府批准后,向社会公布。

重点旅游建设项目应当符合土地利用总体规划,涉及新增建设用地的,在全市土地利用年度计划指标内优先解决。

制定重点旅游建设项目目录,应当将项目开发建设可以享受的优惠扶持政策和所涉及的审批事项、审批期限一并予以明确。

第二十八条 重点旅游建设项目的开发主体确定后,发展和改革、规划、国土、环保等相关部门应当按照重点旅游建设项目目录的要求,保障各项政策措施的落实。

重点旅游建设项目涉及大型基础设施建设的,纳入市政府投资计划统筹安排。

第二十九条 新建、改建、扩建饭店、旅游区(点)、大型游乐场等旅游建设项目,其建筑规模和风格应当与周围景观相协调。
对旅游区(点)、大型游乐场等旅游建设项目周边地区进行规划或者项目建设时,优先考虑用于旅游项目的配套完善。其建筑规模和风格应当与已有的旅游景观相协调。

对不符合旅游发展规划、与旅游环境不相协调的设施和建筑,市人民政府应当依法处理。

第三十条 市旅游行政主管部门应当与环保、建设、国土、林业、文化、水务等部门密切合作,推进本市旅游资源保护工作。

第三十一条 利用历史文化风貌区和优秀历史建筑以及其他历史人文资源开发旅游项目,应当保持其特有的历史风貌,不得擅自改建、迁移、拆除。

市、区有关行政管理部门应当对本市范围内具有较深厚历史背景和文化内涵的村镇、街区、建(构)筑物进行保护修缮。

第三十二条 各级人民政府应当加大海岛基础设施的投入,加强海岛土地资源整合,加快游艇俱乐部及游艇基地的规划建设,开发海洋观光、潜水及游艇垂钓等海洋生态旅游产品。

第三十三条 重点打造温泉、高尔夫等特色旅游品牌产品,加大推广及宣传力度,促进休闲度假旅游目的地建设。

第三十四条 大力推动会展项目建设,积极举办专业会展、文艺演出、体育赛事、科技博览等文化交流活动。

第三十五条 鼓励开发现代农业观光旅游。对开展乡村民俗旅游、果蔬采摘等旅游项目的单位和个人,各级人民政府应当予以支持和促进。

第三十六条 对澳门环岛游经营活动可以实行特许经营。具体办法由市人民政府制定。

第三十七条 市人民政府应当协调年度节庆活动计划,鼓励旅游经营者开发节庆旅游产品,培育具有影响力、公众参与性强的特色节庆活动。



第四章 权益保护与经营规范



第三十八条 旅游经营者享有参与编制旅游规划和开发旅游产品等权利。

旅游经营者有权拒绝旅游者违反法律、法规、规章、社会公德或者超出旅游合同约定的服务要求。

任何单位或者个人不得非法获取、使用或者披露旅游经营者的营销计划、销售渠道、客户名单以及其他商业秘密。

第三十九条 旅游经营者不得假冒等级标志或者称谓从事广告宣传或者经营活动。

第四十条 未经旅行社聘用并经旅游行政主管部门许可,任何人不得私自经营旅游业务。

旅游咨询服务公司、酒店商务中心、导游服务公司等中介机构和个人不得擅自利用交通票务代理、酒店房务代理、出入境签证代理等开展招徕接待旅游者业务。

依法设立的导游服务公司、旅游咨询服务公司、旅游网络公司等机构,应当报旅游行政主管部门备案。

旅行社在本市设立的分社、门市部等分支机构,应当向市旅游行政主管部门备案,接受市旅游行政主管部门监督管理。

利用网络经营旅行社业务的,应当向旅游行政主管部门申请领取《旅行社业务经营许可证》。

第四十一条 市旅游行政主管部门应当颁布旅游合同示范文本。旅行社经营业务,应当参照示范文本签订书面合同。

安排旅游者购物的,应当在合同中明确购物场所、次数和停留时间,所安排的购物场所应当具有合法的经营资格。

旅行社应当将导游服务费在对外报价中单独列出。

第四十二条 旅游经营者及其从业人员不得以任何形式强制旅游者购物或者超出合同约定的次数和时间安排购物,不得强迫或者变相强迫旅游者参加额外付费项目。

第四十三条 旅游经营者不得以低于正常成本的价格进行招徕或者竞销,不得以任何形式扰乱旅游市场秩序。

旅游经营者不得采用给付驾驶员、导游员介绍费等不正当方式招徕旅游者。

第四十四条 旅行社应当租用具有合法运营资格的车辆为旅游者提供旅游客运服务。

旅游客运企业不得为未取得旅游经营许可的单位和个人提供旅游客运服务,自行组织旅游包车的除外。

节假日旅游客运高峰期间,经交通行政主管部门批准并核发临时旅游客运证明,旅游客运企业可以吸纳非营运车辆从事临时性旅游客运经营业务。

第四十五条 购物商场应当在经营场所主要出入口显著位置标明真实商号名称和标记,应当将营业执照和当地工商行政管理部门、质量技术监督行政管理部门、旅游行政主管部门的消费提示牌和监督举报电话张贴、悬挂在经营场所显著位置。购物商场的印章、牌匾所使用的名称应当与登记注册的企业名称相符,所销售商品必须与营业执照核准的经营范围相一致。

购物商场应当按照价格主管部门的规定,明码标价,使用规范的中文如实标明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格等有关情况。

第四十六条 购物商场销售商品应当向消费者出具购物凭证。购物凭证应当清楚、真实标明所销售商品的名称、规格等级、销售数量和销售价格,并加盖购物商场印章。购物商场经营者应当保存购物凭证存根至少六个月以备有关行政管理部门检查。

消费者要求提供销售商品发票的,购物商场应当即时开具,并不得要求消费者负担额外的费用。

第四十七条 旅游者在旅游合同所约定或者旅行社指定的购物商场内购买商品,购物商场在商品中掺杂、掺假,以假充真,以次充好,以不合格商品冒充合格商品,或者销售失效、变质的商品的,旅游者有权要求旅行社协助退换商品,造成旅游者损失的,旅游者有权要求旅行社赔偿;旅行社赔偿后,可以向购物商场或者商品生产者追偿。

第四十八条 旅行社应当依照国家有关规定缴纳质量保证金。旅行社有下列情形之一的,旅游行政主管部门可以依法使用旅行社质量保证金对旅游者进行赔偿:

(一)旅行社因自身过错未达到合同约定的服务质量标准而造成旅游者经济权益损失的;

(二)旅行社的服务未达到国家或者行业标准而造成旅游者经济权益损失的;

(三)旅行社破产造成旅游者预交旅游费损失的;

(四)国家旅游局认定的其他应该用保证金赔偿的情形的。

第四十九条 旅行社聘用导游服务公司注册的导游、领队人员的,应当与该公司签订书面合同,约定双方的权利义务。从事导游、领队活动的人员,应当依法取得导游证、领队证,持证上岗。旅行社不得聘用无证导游、领队人员。

旅游经营者聘用专职或者兼职导游人员,应当依法签订劳动合同并为其支付工资和缴纳社会保障费用。

旅游经营者应当为旅游者办理国家相关法律法规规定的保险,并为派遣带团的导游和领队人员购买人身意外保险。

旅行社聘请或者委派导游人员出团时,不得向导游人员收取任何形式的费用。

第五十条 导游人员应当不断提高自身文化素养,主动向游客介绍珠海的景物、名胜、风土人情、历史文化和经济社会发展情况。导游人员在进行导游活动时应当自觉维护珠海城市形象,不得有损害珠海城市形象的行为。

导游人员应当向游客宣读中国公民境内或者出境旅游文明行为公约,倡导游客形成良好的文明旅游意识。

第五十一条 旅行社和导游服务管理机构应当加强对已经登记、签约、注册的导游人员的培训教育,建立导游服务质量跟踪管理制度,树立优秀导游员品牌,提升导游服务质量。

第五十二条 导游服务管理机构向旅行社或者旅游区(点)提供导游人员中介服务,应当与旅行社或者旅游区(点)签订书面中介服务协议,约定双方的权利义务,明确所委派导游的工作报酬。

导游人员在旅行社或者导游服务管理机构之间流动,原单位应当为其办理转移登记手续提供方便。

第五十三条 星级饭店将其餐厅、娱乐场所等出租、承包的,承包经营者应当保证提供与星级相称的服务质量。

第五十四条 旅游区(点)内的购物、餐饮、卫生等设施,应当合理布局,加强管理。

任何组织和个人不得擅自在旅游区(点)及其周围摆摊、设点和出租景观,不得尾随、纠缠、胁迫、欺骗旅游者购买商品或者接受服务。

第五十五条 旅游区(点)应当根据国家标准设置供水、供电、通讯、停车场、公厕、垃圾收集装置等旅游配套服务设施和环境保护配套设施。

第五十六条 旅游区(点)内应当设置说明牌、指示牌以及界线标志,使用符合国家标准的公共信息图形符号。

口岸、车站、码头、机场、旅游饭店及其他主要旅游设施,应当设置导向标志或者解说标牌,其内容应当符合相关法律法规和国家强制性标准的规定。

第五十七条 实行政府定价或者政府指导价的旅游区(点)需要制定或者调整价格时,应当先征求旅游行政主管部门的意见,再报政府价格主管部门审批。

第五十八条 政府有关部门应当按照国家规定,对旅游经营者依法进行监督管理。

旅游行政主管部门应当健全旅游投诉制度,设立并公布投诉电话,接受旅游者的投诉。

市旅游质量监督管理机构负责旅行社质量保证金赔偿案件的办理以及旅游投诉、旅游市场检查工作。

第五十九条 旅游行政主管部门及其质量监督管理机构收到旅游投诉申请后,应当按照有关规定及时调查处理。

第六十条 旅游行政主管部门应当建立旅游经营者诚信信息通报制度,将被旅游等行政管理部门依法给予行政处罚和被旅游者有效投诉的相关信息,向社会定期公布。



第五章 旅游安全



第六十一条 旅游行政主管部门应当组织具有行业特点的安全宣传教育工作,督促、检查旅游业重点单位落实有关旅游业安全管理制度和安全防范措施,组织制订旅游安全应急预案,消除事故隐患,协调有关行政管理部门依法查处违反旅游安全规定的行为。

安全生产监督、公安、工商、交通、建设、文化、质量技术监督、食品药品监督等其他有关行政管理部门按照各自职责做好旅游安全监督管理工作。

第六十二条 旅游经营者是旅游安全生产主体,应当认真履行法律、法规和国家、省关于旅游安全生产的有关规定。

第六十三条 旅游经营者应当建立安全事故应急救援预案和安全救助机制,设立安全管理机构或者配备专门人员,配置必要的旅游安全救护设备和设施,切实保障旅游者的人身、财产安全。

第六十四条 旅游经营者应当对员工进行安全教育和培训,普及安全常识、提高安全技能,特种作业人员必须持证上岗。

第六十五条 旅游经营者应当加强设备、设施的日常维护和保养,保证安全运转,对存在的安全隐患,应当立即组织消除。

涉及人身安全的特种旅游项目和客运索道、大型游乐项目,其设备、设施应当符合国家有关安全标准,并定期检测。

第六十六条 旅行社组织旅游,应当保证所提供的服务符合保障旅游者人身、财产安全的要求;对可能危及旅游者人身、财产安全的事宜,应当向旅游者作出说明和警示,并采取防止危害发生的措施。

第六十七条 旅游区(点)应当根据接待需要,设置地域界限标志、服务设施和游览导向等标志;对具有一定危险性的区域或者项目,应当设立明显的提示或者警示标志,并采取必要的防护措施。

第六十八条 旅游区(点)应当根据旅游安全、环境保护、文物保护以及服务质量等要求,确定旅游接待承载能力,实行游客流量控制。

旅游区(点)达到或者接近游客流量控制标准时,旅游区(点)的经营管理者应当及时进行疏导,并采取分时进入或者限制进入等措施。

第六十九条 旅游者应当自觉遵守有关安全规定,增强自我保护意识。提倡旅游者购买人身意外伤害保险。

第七十条 公民自助组织出游应当遵守社会公德、保护环境,对旅游活动中可能危及人身财产安全的情况,采取相应的措施,保护人身、财产安全。



第六章 法律责任



第七十一条 违反本条例规定的行为,有关法律、法规已有相关处罚规定的,由城市管理行政执法、旅游、工商、价格、公安、交通等相关部门依法处理。

第七十二条 违反本条例第三十九条规定的,由城市管理行政执法部门责令限期改正,并可以处一万元以上三万元以下的罚款。

第七十三条 违反本条例第四十条第二款、第四十一条第二款、第三款规定的,由城市管理行政执法部门责令限期改正,情节严重的,并可以处二千元以上一万元以下的罚款。

第七十四条 违反本条例第四十四条第一款规定的,由城市管理行政执法部门责令限期改正,并可以处五千元以上二万元以下的罚款。

违反本条例第四十四条第二款规定的,由交通行政管理部门责令改正,并可以处五百元以上五千元以下的罚款。



第七章 附 则



第七十五条 本条例所称旅游业,是指利用旅游资源和旅游服务设施,从事旅游招徕、接待,为旅游者提供游览、交通、住宿、餐饮、购物、娱乐等服务的综合性产业。

本条例所称旅游资源,是指具有观赏、游览或者休闲价值,可以为发展旅游业开发、利用并能产生经济效益和社会效益的自然资源、人文资源和其他社会资源。

本条例所称旅游经营者,是指专门或者主要从事旅游经营活动的法人、其他组织和个人。

本条例所称购物商场,是指通过与旅行社或导游签订书面或口头协议,直接或主要接待旅游团队消费者的各类购物场所。

本条例所称饭店,是指为旅游者提供食宿等服务的宾馆、酒店、度假村等。

第七十六条 本条例自2008年8月1日起施行。1999年1月1日起施行的《珠海市旅游业管理条例》同时废止。