公务员申诉制度之初探
冯兴吾 周中升
申诉是指公民或者社会组织成员依照法律或者组织章程享有的权益受到受到侵害时，依照一定的程序，向有关机关或者组织说明和陈述，要求采取措施予以纠正和保护的行为。公务员申诉，是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理不服，向有关机关提出意见，要求机关变更或者撤销原处理后重新予以处理。
一、公务员申诉制度的特点
㈠主体具有特殊性
公务员申诉的主体仅限于对涉及本人的具体人事处理不服的公务员。
㈡客体具有内部性
公务员申诉的客体是机关的人事处理行为，属于机关的内部管理行为。
㈢对象具有特殊性
公务员申诉的对象是对自己在行政上有隶属和管理关系的党政机关。
二、公务员申诉制度的性质
㈠保障性
建立公务员制度的直接目的，是为了维护公务员的合法权益不受侵犯。因为，公务员管理工作纷繁复杂，机关对公务员处理或者处理不当的情况容易发生，向公务员提供救济的渠道是保护其合法权益的必要条件，公务员申诉，在客观上也有纠正机关错误或不当人事处理行为的作用。因此，申诉制度对公务员、对机关来说在性质上都有保障性。
㈡监督性
公务员依法提出申诉后，有关的机关必须依法予以受理和处理，而在这一系列活动中，焦点始终集中在机关或其领导人员的有关行为是否合法、合理和适当。合法、合理和适当的，就应当予以维护，反之就应当予以纠正。因此，公务员申诉制度是一种纠错制度，是一种监督制度。
㈢预防性
申诉制度的确立，可以促使机关对公务员进行谨慎调查后，再作出人事处理决定。同时，也可以起到一定威慑作用，在一定程度上避免了机关及其领导人员由于玩忽职守、滥用职权或者蓄意打击报复等行为，造成对公务员合法权益的侵害。
㈣程序性
公务员的申诉必须严格依照法定程序。申诉制度主要是程序性规定，程序公正是申诉案件得以客观、公正处理的重要保证。没有程序的公正性，实体的公正就得不到保障。长期以来，重实体、轻程序的错误认识，致使很多案件缺少信服力和可操作性。因此，申诉制度的程序对于案件的处理至关重要，必须慎之对待。
三、公务员申诉制度的主要内容
㈠申诉的范围
申诉的范围是指公务员对哪些事项可以提出申诉。从申诉的性质和世界各国公务员申诉制度的情况来看，确定公务员申诉范围应当把握三点：一是申诉事项应当属于对公务员不利的处理。像奖励、提拔职务这些受益性行为宜列入申诉范围；二是申诉事项应当属于人事处理。如果是分配工作任务，安排出国出差等，属于行政管理事务，不能列入公务员申诉范围；三是申诉事项应当属于涉及个人权益的具体管理行为，而不是涉及不特定人员的制定政策行为。如日本《公务员法》规定，对于减薪、降职、停职、免职及其他对于公务员有明显不利的，或进行惩戒处分时可以依照行政异议审查法向人事院提出异议。
我国《公务员法》以尽最大可能维护公务员的合法权益为出发点，在《国家公务员暂行条例》和《国家公务员申诉控告暂行规定》的基础上，结合我国公务员申诉制度的实践经验，明确规定公务员对涉及本人的下列事项不服的可以提出申诉：⑴处分；⑵辞退或者取消录用；⑶降职；⑷定期考核定为不称职；⑸免职；⑹申请辞职、提前退休未予批准；⑺未按规定确定或者扣减工资、福利、保险待遇。此外，还规定了兜底条款，即法律、法规规定可以申诉的其他情形，为进一步充实申诉范围提供了可能。
㈡受理申诉的机关
公务员的申诉是在其对涉及本人权益的人事处理不服时提出的，其目的是为了通过申诉改变原处理决定，维护自己的合法权益。因此，受理公务员申诉的机关必须是有权改变或者撤销原处理决定意见的机关。依照公务员法的规定，受理的机关为：
1、原处理机关
最初作出公务员不服的人事处理决定的机关。原处理机关受理申诉，实际上是对本机关已作出的处理进行重新审查，因此，称之为受核。
2、同级公务员管理机关
指原处理机关的同级公务员主管部门。同级公务员主管部门主要是指同级党委组织部门和政府人事部门。作为公务员综合管理部门，对同级各机关和下级机关的公务员管理工作具有指导和监督的职能。
3、上一级机关
指原处理机关的上一级机关。上一级机关是指与作出处理决定的机关有隶属关系，能改变或者撤销原处理机关之决定的机关。如我国宪法规定，国务院能改变或者撤销各部委和各省政府的决定和命令，所以国务院就是各级部委和各省政府的上级机关。同样，省政府是各厅局和各市政府的上级机关。另外，实行双重管理的机关的上一级机关，既包括“条条”的上级业务主管机关，也包括“块块”的上级机关。
4、监察机关
行政机关的公务员对处分决定不服的，还可以向行政监察机关提出申诉。
国外受理公务员申诉的机关各有不同。美国受理公务员申诉的机关是申诉委员会，对于申诉委员会的决定不服的，还可以向“功绩制保护委员会”和“平等就业委员会”提出申诉，再不成功，还可以向法院提出诉讼；德国公务员对纪律处分不服的，可以先向联邦纪律法院提出申诉，然后还可以向联邦行政法院提出申诉；而日本的人事院是受理公务员申诉的机关。
㈢申诉程序
1、复核申诉程序的类别
⑴一般程序
公务员对机关人事处理决定不服——申请复核（原处理机关）——公务员对复核决定不服——申诉（同级公务员主管部门或者上一级机关）。
复核是指公务员对机关作出的涉及本人权益的人事处理决定不服，向原处理机关提出重新审查的意见和要求。规定复核程序的主要考虑是：原处理机关是公务员的直接管理机关，它对公务员的具体情况最为了解，容易查清事实，原处理机关认为其决定确有错误的可以及时予以自纠，有利于及时解决争议，提高工作效率，及时保证公务员的合法权益。同时，通过复核程序也可以减少申诉工作成本，避免公务员长时间的申诉过程，减轻机关和公务员双方的负担。
⑵径直申诉程序
公务员对涉及本人的人事处理决定不服——申诉（同级公务员主管部门或者上一级机关）。这一程序主要考虑是：为公务员申诉权的行使提供一个便捷途径，也就是给公务员一个选择空间。如果公务员认为向原处理机关复核不能解决问题，或者由于某种原因不愿向原处理机关复核时，可以不提出复核，直接提出申诉。
⑶二级申诉程序
对于省级以下机关作出的申诉决定，公务员如果还不服，可以向作出申诉处理决定的机关的上一级机关进行再申诉。
二级申诉制度给予公务员更多的申诉机会，上级受理申诉机关往往看问题更全面，处理问题更超脱，同时，由于是受理再申诉，考虑问题会更慎重，因而会大大减少处理的偏差。受理机关对再申诉作出的处理决定的最终处理决定，这是我国《公务员法》对公务员申诉制度的一大改革。
⑷行政机关公务员处分申诉的特别程序
本程序仅适用于国家行政机关，公务员对所受处分不服，向监察机关提出申诉的情况。我国《行政监察法》第37条规定，行政机关公务员和行政机关任命的其他人员对主管行政机关作出的行政处分决定不服的，可以自收到行政处分决定之日起三十日内向监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定；对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关应当自收到复核申请之日起六十日内作出复核决定，复查、复核期间不停止原决定执行。
2、申诉期限
中央部门基本支出预算管理试行办法（废止）
财政部
财政部关于印发《中央部门基本支出预算管理试行办法》的通知
财预[2001]330号
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高检院，高法院，总参谋部，总政治部，总后勤部，武警总部，有关人民团体，中央有关企业集团，新疆生产建设兵团财务局：
为进一步深化预算改革，规范和加强中央级行政事业单位基本支出预算管理，提高资金使用效益，保障行政事业单位正常运转的资金需要，我们制定了《中央部门基本支出预算管理试行办法》，现印发给你们。
按照逐步实施的原则，本办法在确定试点的中央级行政事业单位实施。执行中有何问题，请及时函告我部。
附件：中央部门基本支出预算管理试行办法
中华人民共和国财政部
二○○一年七月二十五日
第一章 总 则
第一条 为规范和加强中央级行政事业单位基本支出预算管理，提高资金使用效益，保障行政事业单位正常运转的资金需要，依据《中华人民共和国预算法》，制定本办法。
第二条 中央级行政事业单位行政经费和事业经费支出的预算管理，适用本办法。
第三条 基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划。
第四条 行政事业单位在基本支出之外为完成其特定行政任务和事业发展目标所发生的支出作为项目支出预算管理。
第二章 编制基本支出预算的原则与制定定额标准的方法
第五条 编制基本支出预算的原则
(一)优先保障的原则。财力安排首先应保障单位基本支出的合理需要，以保证行政事业单位的日常工作正常运转。
(二)综合预算的原则。在编制基本支出预算时，预算内外资金要统筹考虑、合理安排。
(三)定员定额管理为主的原则。基本支出预算的核定原则上采用定员定额的管理方法，不宜采用定额标准核定的特殊项目可采用单项核定的方法。
第六条 定员和定额是测算和编制行政事业单位基本支出预算的重要依据。
定员是指国家机构编制主管部门根据中央行政事业单位的性质、职能、业务范围和工作任务所下达的人员配置标准。
定额是指财政部根据中央行政事业单位机构正常运转和日常工作任务的合理需要，结合财力的可能，对各项基本支出所规定的指标额度。
第七条 制定定额标准的要求
(一)制定定额标准要以公平为前提，兼顾单位的实际支出水平。
(二)制定定额标准要量力而行，以财力可能为基础，切合实际，具有可行性。
(三)制定定额标准要规范化，制定方法要具有科学性。
第八条 制定定额标准的方法
(一)依据国家有关的方针、政策，财力状况，社会物价水平及单位的工作量、人员、资产等数据资料制定定额标准。
(二)根据基本支出的特点，对政府预算支出“目”级科目进行合理调整、归并，形成若干基本支出定额项目。
(三)基本支出定额项目包括人员经费和日常公用经费两部分。
人员经费定额项目包括：基本工资、津贴及奖金、福利费、社会保障缴费、离退休费、助学金、医疗费、住房补助支出和其他人员经费等；
日常公用经费定额项目包括：办公费、专用材料及一般设备购置费、水电费、邮电及通讯费、取暖费、交通费、差旅费、维修及租赁费、物业管理费、会议费、专项业务费和其他费用等。
(四)为规范定额管理工作，根据中央各部门所承担的职能，将中央部门分为若干类型。在核准同类部门工作量、占用的资源和相关历史数据资料的基础上，以人或实物为测算对象，确定各类部门各定额项目的单项基准支出。
(五)在单项基准支出的基础上，确定同类部门的分档定额标准，然后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。
第九条 定额标准的调整
定额标准的执行期限与预算年度一致；定额标准的调整在预算年度开始前进行；定额标准一经下达，在年度预算执行中不作调整，影响预算执行的有关因素，在确定下一年度定额标准时，由财政部统一考虑。
第三章 基本支出预算的申报核定与执行监督
第十条 中央部门根据财政部编制年度部门预算的要求，在规定时间内，组织编制本部门申报基本支出预算的基础数据和相关资料，按照规定格式报送财政部。
第十一条 财政部对中央部门报送的基础数据和相关资料进行审核，按照定额标准和单项核定的有关依据，测算并下达基本支出预算控制数。
第十二条 中央部门在财政部下达的基本支出预算控制数额内，根据本部门的实际情况和国家有关政策、制度规定的开支范围及开支标准，在政府预算支出“目”级科目之间，自主调整编制本部门的基本支出预算，在规定的时间内报送财政部。
第十三条 财政部在规定的时间内，对中央部门报送的预算进行审核汇总，上报国务院审定。经全国人民代表大会批准后，及时向中央部门批复。
第十四条 基本支出预算中的政府采购品目，应纳入政府采购预算，并按照财政部有关政府采购的规定执行。
第十五条 中央部门在基本支出预算执行过程中，要严格按照批准的预算控制各项支出，并对资金使用效益和财务活动情况进行分析和评价。
第十六条 财政部负责对中央部门基本支出预算执行情况进行检查监督，对违反国家有关法律、法规和财务规章制度的，依照国家有关规定进行处理。
第四章 附 则
第十七条 本办法由财政部负责解释。
第十八条 本办法自发布之日起实施。
