监狱警察职业化建设研究
江苏省司法警官学校 胡配军
摘要：以现代监狱理念为指导，监狱警察应当而且只应当从事监狱警察事务，实践中，监狱警察的职责不纯与错位严重制约了监狱工作的效率与水平，开展监狱警察职业化建设成了势所必然，推动力与促进力为监狱警察职业化建设提供了极为有利的条件，而妨碍力的存在又使这种建设活动面临着诸多困难，分化监狱职能、强化职业制度建设、加强监狱警察人才资源开发、转变思想观念是当前加强监狱警察职业化建设的应有举措。
关键词：监狱警察 职业化、监狱职能 专业化
监狱警察是我国人民警察的一个警种，他与其他各类人民警察共同构成了维护国家安全和社会秩序的国家治安行政力量，也是实现我国无产阶级专政的重要工具之一。五十多年来，监狱警察以惩罚和改造罪犯为己任，曾在新中国监狱史上创造了光辉的业绩，取得了举世瞩目的改造成就。但是，成就属于过去。新时期，随着市场经济的不断发展，依法治监的不断深入，以及知识经济、入世所带来的巨大影响，我国监狱正在发生着亘古未见的变化，特别是监狱工作理念正在经历着历史的大嬗变，素质、创新、科学化、专业化、现代化、公正、文明、法律至上，权利、义务等理念要素，成了监狱工作现代理念的最基本和最核心构成要素。
以现代监狱理念为指导，努力提高监狱工作水平，就必须从监狱工作的最根本决定因素——监狱警察自身着手，走监狱警察职业化建设道路，充分保证监狱警察只干监狱警察事务，尽可能避免监狱警察从事非警察事务。下面，笔者拟就监狱警察职业化建设的有关问题谈些个人看法，不当之处，敬请批评指正。
一、监狱警察职业化建设的实践缘由
我们知道，警察是指在国家的统治与管理中，根据统治阶级的意志，运用武装的、行政的、刑事司法等特殊强制手段的国家行政武装治安力量，是以维护国家安全和管理社会治安秩序为职责的特殊机构、人员和职业。（引自《警察学教程》王明泉主编、中国人民大学出版社、第6页）在我国目前的警察系统中，其构成要素包括公安警察、森林警察、铁路警察、港航警察、油田警察、监狱警察（含劳教警察）、司法警察。比较目前各类警察的职业现状，不难发现，当前，整个警察职业领域，除了监狱警察之外，其他各个行业的警察早已跨入职业化行列，警察专门负责警察事务，而监狱警察却不是这样，他们在履行监狱领域的警察职责之外，还要承担许多非警察职责，监狱警察不仅要干警察的事，而且要干非警察的事，甚至还经常会以极高的效率去干一些本来不应该干的事。在新中国监狱史上，监狱警察从他产生的那天起，其职责纯化就先天不足，监狱警察不仅要管教犯人，而且在劳动改造目标的指引下，广泛组织各种罪犯，努力参加形式多样的监狱生产劳动。尽管在组织罪犯劳动问题上，由于罪犯劳动的根本性质、罪犯实际劳动过程中出现的问题，曾经使我们对罪犯的劳动提出过种种理性约束，如“改造第一、生产第二”、“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”等等。但不管我们作出什么样的生产约束，我们都无法避免监狱警察在组织罪犯劳动改造时，实际跳出改造罪犯的本意，直接追求监狱生产的经济效益。无论是监狱农田劳动、监狱工业劳动、还是当前的监狱劳务加工业，其劳动都具有双重性，而且对劳动的经济效益的追求，远远胜过对劳动的改造效益的追求。监狱警察职责的错位，给监狱工作带来了方方面面的影响，罪犯的改造质量下降、社会的重新犯罪率上升、监狱警察工作效率不高，监狱警察的形象和地位受损，监狱警察执法的神圣性、威严性受到质疑。
监狱警察还有些人其实不干监狱警察事务，如中小学教师、监狱产品营销人员、监狱内部三产服务人员等，他们有自己的专门工作，但这些工作没有一样是监狱警察职责范围内的事务。
这些非监狱警察事务，不仅大量耗费了监狱警察的应有资源，而且直接占用了相当数量的监狱警察名额，使得监狱警察总量与实际从事警察工作的人员数量总是存在着很大空间，监狱基层一线的警力始终处于不足状态。它也影响了监狱的法制建设、监狱警察队伍建设、监狱警察职业道德建设、影响了监狱对罪犯的教育改造，妨碍了监狱警察工作效率的提高。
要改变这种现状，就必须进行监狱警察职业化建设。对于从业人员而言，监狱警察不仅仅是一种职业，更是一种专门化活动。具有监狱警察身份的人，不应当再去从事非监狱警察的活动，应当坚持监狱工作方针，做职业化的监狱警察。
二、监狱警察职业化建设的时代背景
所谓监狱警察职业化，就其实质而言，就是监狱警察职业文明在监狱工作中的扩张，是监狱走向现代化、社会化的一个必然的变迁过程和形态。监狱警察职业化的过程及形态总是在一定的环境中运作的。现实的环境构成了监狱警察职业化的客观背景。当前，监狱警察职业化建设就其背景而言，既有建设发展的机遇，也有建设发展所面临的挑战。这些机遇与挑战，可以用推进力、促进力、阻碍力三种力的作用形式加以表述。
（一）、推动力
监狱警察职业化的推动力量主要来自监狱依法治监的持续运行、监狱警察的公务员考试录用制度、监狱警察自身素质的普遍提高、监狱警察队伍的动态稳定，以及党和政府历年来所给予的政策支持。
1、依法治监的持续运行。自上个世纪90年代中期以来，我国监狱紧紧围绕依法治国的伟大方略，大力实施依法治监，全面建设法治监狱。依法治监的持续运行，从监狱法律体系的完善、监狱规章制度的健全、监狱法治理念的革新、监狱法治环境的净化、监狱刑罚执行的规范化等方面，为监狱警察职业化提供了良好的法治基础。
2、监狱警察职业文明的不断扩张。近几年来，以依法治监、狱务公开为契机，以公正、公开、公平及文明、科学、规范执法活动为形式，结合监狱警察职业道德建设、从优待警等活动，监狱警察职业文明在整个监狱工作环境中不断扩张，监狱警察的职业文明不仅成为监狱工作的主流文明，而且越来越得到社会公众的广泛认可。
3、监狱警察素质的不断提升。监狱系统的“568”学历建设工程、以各类高等院校为依托的监狱专业工作业务建修与培训，新监狱警察岗前培训、各类学科知识考试、三年素质系统教育，这一系列教育与培训活动，大大提高了监狱警察队伍的素质，为监狱工作的各种具体岗位培养造就了数量众多的专业人才。
4、监狱警察队伍动态稳定。由于监狱警察的公务员资格准入，监狱每年可以通过公务员录用考试，面向社会公开招考，择优录用。因此，尽管每年我国都有大批的监狱警察因为种种原因、退休、内退、辞职、调动，但是监狱警察队伍的规模却一直保持着动态稳定，并在监狱警察总量上逐步增加。另外，由于面向社会公开招录，监狱系统有了更多的自主选择人才的机会，因此，在如今的监狱警察构成问题上，无论是年龄构成还是专业构成、素质构成，当代的监狱警察都比过去有了长足的进步。
5、党和政府的政策支持。历年来，党和政府一直关心支持监狱事业，从政策、立法、制度、经费保障等方面为监狱工作排忧解难，推动监狱事业的进步与发展。其中，特别是1994年由全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国监狱法》，作为我国历史上第一部比较完善的监狱法典，不仅明确了监狱机关的性质、监狱警察的身份、而且，把监狱警察经费、罪犯改造经费列入国家财政预算，用专门的法条予以确定。这一规定为监狱警察职业化提供了足够的财政支撑。
（二）促进力
监狱警察职业化的促进力，源于监狱环境的需求，特别是严打以来的监狱押犯形势、中国入世面临的各种挑战、社会对监狱权的行使要求、罪犯改造质量的目标定位、监狱工作科学化的现代需要。
1、严打以来的监狱押犯形势。2001年以来，由于严打，监狱的押犯形势发生了前所未有的新变化。押犯总量持续增加，在狱内押犯构成上，传统的财产型犯罪、暴力型犯罪的数量呈现出不断上升的趋势，并占据了犯罪构成的绝对多数；涉毒、涉黑、涉恶、高科技犯罪、跨国境犯罪、洗钱犯罪、职务犯罪、法轮功犯罪在绝对数量上有所增加。犯罪个体中既有文化素质低下者，也有文化层次较高的人进入犯罪行列。新形势下，狱内押犯的构成情况非常复杂，复杂的狱内押犯构成形势带来监狱的不安定因素，增加了监狱安全的危险性和安全防范的难度，加剧了监狱警察改造罪犯的难度。在这样的形势下，监狱基层一线的警力更加显得不足，监狱警察只有排除非警察事务的干扰，集中警力，强化专业分工，各司其职，责任到人，才能保证监狱工作安全防范到位、狱政管理有序、教育改造有方，劳动改造见效。
2、中国入世所面临的竞争。2001年11月，中国成功入世，这无疑会对我国的政治、经济文化、法治的发展产生强大的推动作用，但是，入世并不仅仅是带给我国众多的发展机遇，也使我国各个领域、各个行业面临着非常严峻的挑战。就监狱系统来讲，监狱事业要发展，必须与国际接轨，走国际融合道路，然而这种接轨、融合都应以竞争为前提，只有在竞争中立于不败之地，才有资格去谈接轨、融合。目前，西方国家监狱警察已经普遍走上了职业化道路，而且职业化的程度和水平都比较高。职业化意味着监狱警察工作的专业化，监狱警察的各项具体工作都有专业人员专门从事，不难设想专业工作人员的工作效率必将显著高于非专业人员从事同类工作。相比之下，我国监狱警察工作的专业性及效率还存在差距。他山之石可以攻玉，西方国家这些先进的实践做法可以被我们拿来，为我们监狱工作服务。我们也只有走监狱警察职业化道路，实施监狱警察专业化分工，努力提高监狱工作效率，才可能使我国监狱在入世后的中西方监狱国际竞争中，处于有利地位。
3、社会对监狱警察监狱权行使的要求。监狱权是广大人民通过法律赋予监狱警察在执行刑罚过程中所享有的权力。监狱权是一种严格的执法权力，监狱警察接受了这项权力，就应当忠实地行使这项权力，而不应当使这项权力在某些监狱警察身上行使落空，更不应让这种权力作为一种手段，供监狱警察用来组织在押罪犯为追逐经济利益创造利润。社会对监狱权的行使要求监狱警察必须走职业化道路，只为监狱警察之事，不从事非监狱警察事务。
4、罪犯改造质量的目标要求。监狱法规定：监狱应当“惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨”；党和国家领导人也一再强调要在改造好上下功夫。目前，我国监狱的罪犯改造以守法公民为目标，各省市监狱系统在守法公民的基础上，还会结合实际需要，在目标的落实上，注重造就什么样的守法公民。当然，不论造就何种守法公民都应当贯彻到罪犯改造的实践当中。要在改造好上下功夫，要提高罪犯的改造质量，降低罪犯的重新犯罪率，监狱警察应当切实去做改造罪犯的工作。为此，针对目前罪犯改造的任务比不上监管安全、监狱经济的目标任务来得明确强硬，监狱警察无暇顾及罪犯的改造工作，监狱只有通过职业化建设，对监狱警察进行科学分类，建交专职的罪犯改造队伍，专门负责罪犯改造工作，才能真正在改造好上下功夫，达到罪犯改造质量的目标要求。
5、监狱工作科学化的现代需要。传统监狱工作尽管在特定的历史条件下，对我国监狱事业的进步与发展作出过非常显著的贡献，但是那种粗放、简单、不计投入产出、不讲究工作效率的做法，只能适应于那种相对封闭、缺乏竞争的时代。在改革开放的今天，科学倡明，科学价值得到全社会的认同，讲科学、用科学、科学思维、科学决策、科学分工、科学组织，成了社会的普遍现象，监狱工作从传统走向现代，同样需要科学，要走科学化的道路。监狱工作的科学化，涉及到监狱工作的方方面面，其中，最重要的是如何科学地开发与利用好监狱警察人才资源，使监狱警察分工科合理、职责分明、组织科学、精干高效。保证适当的人才安置在合适的岗位、专业人才从事对口专业的工作。只有监狱警察职业化，才能使监狱警察人尽其才，适得其所，从而实现监狱工作科学化的目标追求。
（三）妨碍力
监狱警察职业化的阻碍力源于监狱工作实践中客观存在的、在短时期内难以根本解决的若干问题。
1、监狱职能多元化。理论上讲，监狱是惩罚和改造人的地方，劳动改造罪犯中的劳动应当是为着改造罪犯的目的，而不应该在改造的目的之外产生经济效益的目的。监狱警察应当从事惩罚和改造罪犯的工作，以及与此密切相关的行政职能工作，办企业、办社会（如医院、学校、三产）不应当是监狱警察的职责。但是，由于监狱自身条件的限制，我国农村监狱多数地处僻远、交通不便、子女入托、上学、就业困难重重，监狱警察及其他工作人员就医不便，在这样的情况下，监狱办社会的职能虽然在理论上说不通，但是实际情况却又是无可奈何。监狱办企业这本来就不是监狱的本意，它只能是劳动改造的附属物，是劳动改造的一种实现形式。这种企业应当服从劳动改造的需要。然而，在监狱的经费保障不能全额到位之前，当前，罪犯改造经费的缺口很大，绝大多数省份拔付的监狱改造经费都不能满足改造工作的需要，监狱必须通过生产，自己主动地挣改造经费。另外，监狱要发展，硬件设施要上规模、上层次，这些花费巨大的开资从何而来，它也迫使监狱必须通过生产自筹。再说，每年国家的财政预算与监狱实际的年度经费需要能否相符，这本来就是一个非常难以协调的问题。所以，在目前的监狱条件下，如果让监狱停止办企业，放弃对经济效益的追求，是不切实际的，且会引发若干难以解决的新问题。现实条件对监狱职能单一化的限制，从根本上妨碍监狱警察职业化。
2、监狱工作法规制度不健全。监狱警察职业化，必须有相对健全的法规制度，对职业化行为进行规范调适。几十年来，尽管监狱系统在法规制度的建设方面，做了大量的工作，使新中国监狱的法规制度从无到有、从不健全走向健全，但是，这种法规制度的健全将是一个长期的过程。虽然我国有了监狱法、有了许多关于监狱工作的法规、制度。但实践证明，监狱法还有许多不足之处需要修正，监狱法实施细则至今还未出台；在法规制度方面，我们时常需要沿用公安机关一些已经落后于现实的“老规定”。有些制度的内容缺乏科学性、合理性。监狱警察职业化还面临着有法难依、有制难循的矛盾。由于监狱法制的不健全，迄今为止，我们仍然无法说清监狱警察的执法活动究竞包括哪些内容，监狱警察到底有哪些工作职责。
3、监狱工作非科学化。职业化的监狱警察必须科学地组织实施监狱警察的各项工作，全面高效地履行警察的岗位职责。现实的监狱警察工作中存在着许多非科学做法，并由此导致了监狱警察工作的效率问题。多年来，我国监狱警察工作一直强调严防死守、硬拼苦干，不计成本、不惜代价。监狱警察的奉献精神固然可佳，但问题是这种奉献是不是必不可少的，甚至于可以追问是不是有此必要。监狱警察应当干警察的事，应当依职责干警察的事，应当在职业活动时间范围内干警察职责范围内的事。这是一种监狱警察职业化的分工及组织活动理念，舍此，我们就只能空谈职业化。监狱警察在工作中，忙碌于看守、改造与生产之间，每一个基层一线的监狱警察，都在职责上具有全能性——看守、改造、生产的职责全要承担，每个监狱警察都充当全能型人才。事实上，他们肩负不起也不可能肩负得起这么多的职责。心理学理论认为，当个体面临多重职责需要同时履行时，个体往往倾向于选择承担最容易实现、最富有实效的职责。这正好说明为什么当前监狱警察对监狱生产与教育改造厚此薄彼的原因。监管安全是监狱工作的重中之重，为此每个监狱都会投入大量的人力物力进行安全防范。从防范手段来看，现在，我们至少有三种手段可以使用——物防、技防、人防。可是在安全防范方面，由于种种原因，监狱现有的物防、技防不仅不能充分发挥其应有的作用，甚至有时还会成为耗费警力的一种途径。许多监狱对物防、技防所持的信任度太低，往往习惯于相信人防，不顾物防技防的现实存在及其可能达到的功能，依然如顾地强化人防。现在的工作状况既不能保证每个监狱警察尽到全职，也无法使个监狱警察的工作都有成效，重复劳动、低效劳动、无效劳动客观存在，这些非科学化的做法更是与监狱警察职业化的要求完全相悖。
4、监狱警察的权利义务不明确。监狱警察的存在具有工具效用价值，即是无产阶级专政工具的重要组成部分。监狱警察的政治定性赋予监狱警察崇高的政治地位与政治使命，使这个集体具有区别于其他职业群体的政治意义。对于监狱警察个体而言，职业的政治使命感固然必要，但他们不能仅仅被当作工具发挥作用，他们都是活生生的个体，他们从事监狱警察职业活动并不能逃离“职业是人们赖以谋生的手段”的定性。监狱警察职业活动涉及到他们自身及家庭的切身利益。因此与他们切身利益相关的权利义务必须明确，这样才能谈得上职业化。实践中，监狱警察的执法权力比较明确，政治性很强，但监狱警察非常关心的权利和与此相对应的义务，却说不清道不明。由于没有关于监狱警察权利与义务的明确规定，监狱警察在职业活动过程中，只能享有人民给予的权力，却无法行使他从事职业活动应有的权利，对自己在职业活动中的应尽义务也缺乏明确认识，更无法保证他们在工作中对应当承担的每一项义务都能全面履行（如目前的教育改造，在许多监狱，其工作都与要求之间存在着很大的差距）。这些情况表明，监狱警察职业活动与监狱警察职业化之间还存在很大差距。
三、监狱警察职业化的举措思考
1、转离社会职能、分离经济职能。监狱职能得不到纯化，监狱警察就不可能只从事警察事务，就不可能有监狱警察职业化。经过多年的努力，我国监狱的条件有了很大变化，交通有所改善。监狱办社会的职能已经不象过去那样有着迫切的实际需要，在一些相对发达的区域，监狱办社会的职能发挥，甚至存在非常大的困难。应当尽快把监狱办社会的职能转离出去，丢掉监狱一个沉重的包袱。由于监狱经费的原因，监狱的经济职能在目前还不具有完全分离的条件，但是，可以把它从监狱警察职能中分离出去，监狱警察不必承担经济生产指标任务。在组织罪犯生产劳动的过程中，监狱警察追求的应当是其中的改造效益，通过生产劳动，促进罪犯转变劳动观点、形成劳动习惯、掌握和提高劳动技能。而劳动的经济效益及劳动成果的价值实现不应由监狱警察来负责，应由专业的生产技术和生产管理、营销人员来负责。
2、强化职业制度建设。监狱警察职业化的制度还有许多需要建设的内容，要从法律、法规、监狱工作制度等方面强化制度建设，特别是要尽快出台监狱法实施细则，努力构设刑事执行法典，修订完善监狱法，明确监狱警察职业活动的权利和义务，制定监狱警察职业规范。通过这些制度建设措施，努力为监狱警察职业化提供制度保障。
3、加强监狱警察人才资源开发。针对监狱警察队伍的现有素质状况，应当采取措施，大力加强人才资源开发。首先应当对监狱警察进行工作分类，根据各人的专长及实际工作能力、年龄、政治素养等条件，把监狱警察分成看守、改造、其他三种类型，其次，加强从事看守和改造工作的监狱警察的职业化建设，提高他们的业务技能和水平，努力实现这些岗位上的监狱警察从事岗位工作的专业化，高效化。因为一旦这些岗位上的监狱警察都具有了专业水平，那么工作的效率就会显著提高，我们就可以减少一些不讲科学的严防死守，更不必经常性无报偿地牺牲监狱警察大量的非工作时间。第三，重视做好监狱警察人才资源的引进工作。监狱警察职业化，这种职业活动对技术的要求会越来越高。提高监狱警察相关从业员的的整体素质和个体素质，既要靠内部队伍建设，也需要从外部加强人才引进，通过引进一些高素质的专业人才来激活监狱内部的监狱警察人才资源。因此，要重视做好监狱警察人才引进工作，对将要引进的人才不仅要强调有真才实学，而且这种真才实学确实是为监狱所需，以保证引进人才的质量。
4、转变两个观念。一是由于监狱警察的政治属性、过去，我们习惯于强调监狱警察工作的政治重要性，相对忽视了这一职业自身固有的规律性、职业对技术的要求。因而，监狱工作中，工作的科学性不足，技术水平和工作效率不高。监狱警察必须要讲政治，但监狱警察不能因为政治而忽视了科学技术。监狱警察应当从讲政治的高度去追求监狱工作的科学性、技术性。促进监狱工作更快地发展。二是从监狱工作的具体岗位来讲，其实并不是所有的工作岗位都需要监狱警察，有些岗位如财务、工会等岗位，他们和罪犯一般没有直接的接触，这些岗位上的工作完全可以由非监狱警察来完成。这样不仅可以节约监狱警察人才资源，纯化监狱警察职能与事务，而且可以通过监狱警察岗位和非监狱警察岗位的划分，达到进一步提高监狱警察职业地位的效果。这样一来，即使监狱还有企业、学校、三产，也不会由此影响到监狱警察的职能，至少监狱警察可以从这些职能和事务中摆脱出来，专心于惩罚和改造罪犯的本职工作。
胡配军，男，1966年1月生，汉族，硕士研究生，先后发表论文二十多篇，参与著作编写五本。
福州市风景名胜区管理条例
福建省福州市人大常委会
福州市风景名胜区管理条例
（2004年10月28日福州市第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过2005年3月27日福建省第十届人民代表大会常务委员会第十六次会议批准）
第一章 总 则
第一条 为了加强风景名胜区管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，根据有关法律、法规规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市行政区域内风景名胜区的规划、建设、保护、利用和管理。
本条例所称风景名胜区，是指风景名胜资源集中，自然环境优美，具有一定规模和游览条件，经县级以上人民政府审定命名、划定范围，供人们游览、观赏、休闲和进行科学文化活动的地域。
第三条 市、县（市）人民政府应当加强本行政区域内风景名胜资源的保护，将风景名胜区的建设纳入国民经济和社会发展计划。
第四条 福州市城市园林绿化主管部门负责本市行政区域内风景名胜区的管理工作。各县（市）风景名胜区主管部门由所在地县（市）人民政府确定。
市、县（市）风景名胜区主管部门履行下列职责：
（一）负责贯彻实施风景名胜区管理有关的法律、法规；
（二）组织申报风景名胜区；
（三）组织编制风景名胜区规划；
（四）组织风景名胜资源调查和评价；
（五）监督和检查风景名胜资源保护和管理工作。
城乡规划、建设、城市管理执法、国土资源、林业、水利、文物、环境保护、旅游、宗教等部门以及风景名胜区所在地的乡（镇）人民政府应当按照各自职责，做好风景名胜区管理工作。
第五条 风景名胜区按其景观的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小及游览条件等因素，由风景名胜区主管部门负责申报国家重点风景名胜区、省级风景名胜区、市县级风景名胜区的具体工作。
第六条 市、县（市）人民政府应当依照国家规定设立风景名胜区管理机构。风景名胜区管理机构行使人民政府授予的行政管理职能，对风景名胜区保护、建设、开发利用实行统一管理。
风景名胜区管理机构履行下列职责：
（一）宣传贯彻有关法律、法规和政策；
（二）实施风景名胜区规划；
（三）保护风景名胜区及其生态环境；
（四）建设、维护和管理风景名胜区配套设施；
（五）制定风景名胜区管理制度，负责风景名胜区内环境卫生、商业和服务业的监督管理；
（六）负责风景名胜区内的安全工作，定期检查风景名胜区的安全状况，保障游客的人身安全；
（七）法律、法规规定的和县级以上人民政府依法赋予的其他职责。
第七条 风景名胜区管理必须贯彻可持续发展战略，对风景名胜资源应当坚持严格保护、统一管理、合理开发、永续利用的原则。
风景名胜区实行风景名胜资源有偿使用制度。
第二章 规划和建设
第八条 风景名胜区主管部门应当组织有关部门和专家，按照国家规定对风景名胜资源进行调查、评价。
第九条 风景名胜区总体规划在所属的市、县（市）人民政府领导下，由风景名胜区主管部门组织编制，并在风景名胜区批准后两年内完成。
风景名胜区总体规划应当划定景区范围和外围保护地带，景区范围内还应当明确划定核心景区。
第十条 风景名胜区总体规划按照规定程序报批。
风景名胜区总体规划经批准后应当公布。
经批准的风景名胜区总体规划一般不得调整。确需调整的，应当报原审批机关批准。
第十一条 风景名胜区详细规划由风景名胜区主管部门会同有关部门组织编制并按规定程序报批。详细规划应当报同级规划主管部门备案。
第十二条 风景名胜区所在地人民政府及主管部门应当按照国民经济发展计划和风景名胜区规划的要求，组织有关专家论证，有计划、有步骤地开发利用风景名胜资源。
第十三条 风景名胜区建设应当按照批准的规划进行。
风景名胜区及其外围保护地带建设项目的布局、高度、体量、造型、风格和色调应当与周围景观和环境相协调。
风景名胜区内各项建设项目必须进行环境影响评价，项目的选址、定点、设计方案应当征求风景名胜区主管部门和相关部门的意见，并按照法定程序履行审批手续。
第十四条 风景名胜区核心景区内不得设置宾馆、招待所、饭店、学校、度假区、休养疗养机构、娱乐场所等与资源保护无关的项目。
第十五条 在风景名胜区及其外围保护地带建设施工，必须采取有效措施，保护植被、水体、地貌。工程结束后应当及时清理场地，恢复植被。
第十六条 风景名胜区的建设项目竣工后，建设单位应当按照法律、法规规定组织竣工验收，验收合格后，方可投入使用。
第十七条 风景名胜区内污染环境、破坏景观和自然风貌以及严重妨碍游览活动的建设项目、设施和户外广告，应当限期治理或者逐步迁出。原有的有碍景观的设施，应当按照规划要求进行美化、改造或者拆除。
第十八条 禁止任何单位和个人擅自改变风景名胜区规划及其用地性质，侵占风景名胜区土地进行违章建设。
第十九条 鼓励单位和个人按照国家规定进行风景名胜资源调查。风景名胜区主管部门对有价值的调查成果应当建立档案，并给予奖励。
鼓励社会力量按照风景名胜区规划，通过公平竞争方式合理开发利用风景名胜资源，投资建设景区内交通、旅游服务等基础配套设施。
第三章 保护和管理
第二十条 风景名胜区管理机构应当在核心景区设置界桩和标志。
第二十一条 风景名胜区管理机构应当会同有关部门对古建筑、古园林、重要史迹等不可移动文物和古树名木设置保护标志，建立档案，采取防盗、防损、防腐、防治病虫害等保护措施。
第二十二条 车辆、船只等交通工具进入风景名胜区营运应当符合环保要求，并按指定路线行驶、指定地点停放。
第二十三条 在风景名胜区内从事经营活动应当依法办理有关审批手续，并在核定场所依法经营。任何单位和个人不得围占风景名胜区内的景物向游客收费。
第二十四条 风景名胜区管理机构应当建立、健全安全管理制度，在风景名胜区入口处、景点和游客集中的区域按照国家标准设置规范的景点说明、地名标志、指路牌，在险要地段和部位设置必要的安全设施和警示牌，定期对车、船、索道、缆车等交通游览设施进行检查和维护，及时发现并排除危岩险石和其他不安全因素。
风景名胜区管理机构应当按照风景名胜区规划确定的容量接纳游客，制定医疗救护预案和应急措施，确保游客安全。
第二十五条 风景名胜区管理机构应当加强景区防火安全管理，完善消防管理制度，建立火险监测点，配齐消防设施。
第二十六条 风景名胜区管理机构应当加强景区防山洪、山体滑坡、海潮等方面的安全工作，制定防灾救灾紧急处置预案。
第二十七条 风景名胜区的地形、地貌、水体等自然景观应当严格保护。禁止开山采石、挖沙取土、修建坟墓、擅自引水和围填截堵水源以及其他破坏自然环境的活动。
第二十八条 未经相关部门批准，不得擅自在风景名胜区内进行下列活动：
（一）砍伐林木或者采集野生动植物标本、野生药材和林副产品；
（二）在山石、非文物建筑物上题刻或者在不可移动文物、摩崖石刻上拓印；
（三）设置、张贴商业广告或者举办大型游乐、集会活动；
（四）铺设管道及架设电力、电信等线路；
（五）建造宗教活动场所或者露天宗教造像；
（六）法律、法规规定的其他须经批准的活动。
第二十九条 在风景名胜区内，禁止下列行为：
（一）乱扔纸屑、果皮、杂物；
（二）携带宠物进入景区；
（三）放牧、饲养家禽家畜或者兴建养殖场所（村民居民零星圈养除外）;
（四）排放废气，倾倒废水、固体废物；
（五）在禁火区、禁火期内吸烟、烧香点烛、燃放烟花、爆竹、野炊或者其他带火作业；
（六）在不可移动文物、林木上题刻；
（七）经营低级庸俗、封建迷信等不健康内容的项目；
（八）捕杀和伤害野生动物，砍伐、移植古树名木；
（九）设置垃圾堆积场；
（十）法律、法规禁止的其他行为。
第三十条 风景名胜区门票及其他收费项目应当执行价格管理部门核定的标准，不得擅自定价。
风景名胜区门票，由风景名胜区管理机构负责出售。
第四章 法律责任
第三十一条 违反本条例第十八条规定的，由风景名胜区管理机构或者有关部门责令退出所占土地，拆除违章建筑，恢复原状，并处以所占土地每平方米三十元的罚款；不能恢复原状的，经上级主管部门批准，处以所占土地每平方米一百元以上二百元以下的罚款。
第三十二条 违反本条例第二十三条规定，围占风景名胜区内的景物向游客收费的，由风景名胜区管理机构责令其停止违法行为，没收违法所得，并处以一千元以上五千元以下的罚款。
第三十三条 违反本条例第二十八条规定的，由风景名胜区管理机构或者有关部门责令其停止违法行为，并处以五百元以上五千元以下的罚款。
第三十四条 违反本条例第二十九条第（一）项、第（二）项和第（五）项规定的，由风景名胜区管理机构责令改正，拒不改正的，处以十元以上五十元以下的罚款。
违反第二十九条其他规定的，由风景名胜区管理机构或者有关部门责令改正，拒不改正的，处以一千元以上一万元以下的罚款，造成风景名胜资源损害的，依法予以赔偿。
第三十五条 违反本条例其他规定的，由规划、国土资源、林业、水利、环境保护、文物、宗教等相关行政管理部门依据有关法律法规予以处罚。
第三十六条 风景名胜区主管部门或者管理机构不履行本条例规定职责、执法不严、管理不善，造成风景名胜资源破坏或者安全责任事故的，依法追究有关领导和直接责任人的责任。
第五章 附 则
第三十七条 本条例自2005年5月1日起施行。
