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创新人民监督员监督形式的几点建议

作者:张静 滑力加

人民监督员制度是检察机关提高法律监督能力、促进自身执法能力建设的一项重要举措。检察机关作为法律监督机关，既要认真履行好宪法和法律赋予的法律监督职责，同时也要自觉接受人大及其常委会的监督和政协的监督以及社会各方面的监督，以保障法律监督权的正确行使。


这一制度，通过一年多来的试点工作，我们认为：实行人民监督员制度不仅有利于发现和纠正检察机关执法办案中存在的问题，促进办案人员转变执法观念，提高办案质量；而且有助于排除办案中一些阻力干扰和外部因素的影响。避免关系案、人情案等现象的发生，有力地推动了检察业务工作的开展。


但是由于人民监督员工作尚处于试点探索阶段，尤其是人民监督员的监督活动在形式上没有成型的工作模式。以致目前人民监督员监督活动形式主要为“三类案件”的评议、组织法律学习和会议通报检察工作情况。


我们认为：目前监督的内容还是比较狭窄、形式略显单一，不同程度地影响了人民监督员的工作积极性。


因此，不断创新和探索人民监督员监督活动形式，是推进人民监督员工作向纵深发展的重要课题。为此，笔者结合人民监督员工作业务实际，对监督活动形式提出如下建议：


一、建议开展人民监督员旁听自侦案件庭审


人民监督员主要是对检察机关办理的自侦案件的拟撤案、拟作不起诉案件和犯罪嫌疑人不服逮捕的自侦案件，实行监督。由于人民检察院自侦案件的立案管辖，实行犯罪嫌疑人工作单位的属地管辖。


我们在工作实际中发现，自侦案件犯罪嫌疑人的国家工作人员主体身份，决定了他们在当地多为有一定身份的人。因此自侦案件的查处，通常会引起较大的社会关注乃至震动。特别是对于犯罪嫌疑人不服逮捕的自侦案件，人民监督员介入参与评议时，由于案件还处在侦查之中，人民监督员了解的只是部分案情，作为一个“准办案人员”，对于案件的发展走势和最终处理往往存在一种好奇感。


对于检察机关来讲，一个案件从最初的立案、侦查，经过审查逮捕、审查起诉多个诉讼过程，以实现国家追诉为目标。通过法庭的举证、质证、辨论等法庭公开审理活动，达到指控犯罪、宣扬法制、教育群众的目的。因此，邀请人民监督员旁听自侦案件庭审，除具有法制教育与犯罪预防的功能之外，还能够使人民监督员对于侦查活动的成果、公诉水准以及庭审程序有一个直观的感受。有利于人民监督员从案件事实、证据、办案程序等多方面开展更有效的监督。


我们在这方面也曾作过一些工作，如邀请人民监督员观摩本院侦查并提起公诉的一些受贿案的庭审活动，并在庭审结束后及时组织人民监督员进行庭审评议活动。人民监督员们对这种新颖的活动形式给予了高度评价，收到了较好效果。


二、建议开展人民监督员参加不起诉案件的公开审查


不起诉案件公开审查制度制定的初衷，就是深化检务公开，增强办理不起诉案件的透明度。以完善监督机制，促进公正执法，确保不起诉权的正确行使。


目前，在办案实践中，人民监督员还未能进入不起诉公开审查活动之中。


其原因：一是我们的不起诉公开审查主要是针对公安机关移送案件而为；二是对不起诉案件的公开审查，往往是在检察委员会作出不起诉决定前进行，而对此种案件启动人民监督员程序则是在检察委员会作出决定之后。


笔者认为，这不应成为人民监督员参与不起诉公开审查活动的障碍。我们没有自侦案件不得开展不起诉公开审查的禁止性规定，对于公安侦查机关办理案件能够开展不起诉公开审查，对于检察机关自行侦查的案件，没有理由不能做，也没有理由不应做。


人民监督员是检察机关从社会各阶层中遴选的代表人士，接受检察机关的聘请，对检察机关的侦查活动情况进行监督。他们完全可以以“特邀代表”的身份参与不起诉公开审查活动。困为人民监督员参与公开审查活动，可以更充分、更全面地了解案件的事实、证据。通过听取有关当事人的意见，他们可以为检察委员会作出不起诉决定后的独立评议活动获得更多的信息支持和决定依据，提升了评议活动的质量，同时其在公开审查活动中的意见表达，也可以为检察机关的处理决定提供参考，保证了检察权的正确行使。
国务院办公厅


国务院办公厅关于开展2011年全国粮食稳定增产行动的意见

国办发〔2011〕13号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　2011年是“十二五”开局之年。毫不放松地抓好粮食生产，保障有效供给，对于管理好通胀预期、稳定消费价格总水平、实现经济平稳较快增长和社会和谐稳定，具有十分重要的意义。目前，我国粮食生产面临复杂的形势和较大的困难，粮食“七连增”的起点高，北方冬麦区遭遇冬春连旱，粮食生产成本不断上升，农民种粮比较收益下降，一些地方出现放松粮食生产的倾向。为进一步统一思想，调动各方面的积极性，营造重农抓粮的良好氛围，在落实好已出台各项政策措施和现有工程项目的基础上，进一步加大支持力度，全力保持粮食生产发展好势头，经国务院同意，现就开展2011年全国粮食稳定增产行动提出以下意见：
　　一、总体要求和目标任务
　　（一）总体要求。深入贯彻落实科学发展观，认真落实中央经济工作会议和中央农村工作会议精神，坚持把发展粮食生产作为“三农”工作的首要任务，坚定抗灾夺丰收的信心不退缩，坚定保持粮食稳定发展的目标不动摇，坚定抓工作落实的劲头不放松，以粮食主产省和非主产省的主产县为重点，以增加重要紧缺品种供给为重点，以推广落实防灾减灾增产关键技术为重点，认真落实好国家已有支持粮食生产的政策和项目，进一步强化责任落实，强化政策扶持，强化措施到位，强化考核奖励，千方百计促进粮食稳定增产。
　　（二）目标任务。确保粮食播种面积稳定在去年的水平，力争夏粮丰收、早稻增产、秋粮稳定，确保全年粮食产量在1万亿斤以上，全力以赴争取实现连续第八个丰收年。
　　——力争夏粮获得丰收。全力打好抗旱促春管保丰收攻坚战，加强田间管理，实行分类指导，推进科学抗旱，把旱灾的影响降低到最低限度。加强病虫害监测预警，及时发布病虫害信息，抓好重大病虫害防控，大力开展专业化统防统治。积极推广“一喷三防”等关键技术，促进小麦安全成熟，提高单产水平。
　　——力争早稻恢复增产。充分利用提高早稻最低收购价和良种补贴标准的有利时机，抓好政策落实，加强信息引导，继续推进“单改双”，扩大早稻种植面积。加快新品种、新技术推广，减少直播稻面积，推进机插秧，力争单产恢复到2009年的水平。
　　——力争秋粮保持稳定。稳定播种面积，扩大水稻、玉米等高产作物种植，力争产量稳中有增。加快增产关键技术推广，在东北地区重点推广水稻大棚育秧、机插秧、玉米增密等技术，在黄淮海地区继续推广玉米增密、适时晚收技术，在长江流域重点推广超级稻品种和水稻集中育秧、机插秧技术，在西北地区重点推广玉米全膜双垄沟播技术，在西南地区重点推广间套种、地膜覆盖及再生稻高产栽培技术，努力提高单产水平。及早做好防范东北早霜、南方寒露风的准备，确保安全成熟。
　　二、重点措施
　　（三）落实播种面积。要狠抓强农惠农政策落实，层层分解任务，稳定粮食播种面积。落实最严格的耕地保护制度，稳定耕地数量，提高耕地质量。推进耕作制度改革，挖掘土地资源潜力，提高复种指数。在坚持依法自愿有偿流转土地的前提下积极推进规模化种植，大力发展粮食生产合作社，提高种粮规模化水平。在劳务输出较多的地区，要通过代耕、代种等方式帮助缺乏劳动力的农户种足种满，杜绝耕地撂荒。尤其要引导农民扩大粳稻、玉米、杂粮等农作物生产，确保今年粮食播种面积稳定在去年的水平。
　　（四）加强农田水利和高标准农田建设。认真贯彻落实今年中央1号文件精神，加快大中型灌区节水改造、大中型灌排泵站更新改造等重点农田水利项目建设。大力发展节水灌溉，通过项目带动、节水设备购置补贴、贷款贴息等方式，鼓励和引导农民因地制宜使用喷灌、滴灌、微灌等高效节水灌溉技术。加快实施《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》，加强田间工程、农技服务体系、良种科研繁育体系、防灾减灾工程等建设。切实做好农村土地整治工作，大力推进农业综合开发高标准农田示范工程建设，抓紧制定实施全国高标准农田建设总体规划，按照统筹规划、分工协作、集中投入、连片推进的要求，大规模建设旱涝保收高标准农田。各地要按照规划要求，结合实际制定县级规划，整合资金，推进高标准农田建设。积极发展旱作农业，推广地膜覆盖、深松深耕、保护性耕作等技术。深入推进测土配方施肥，有条件的地方实施整乡整县推进，创新服务模式和推广机制，让更多的农民使用配方施肥技术。继续实施土壤有机质提升项目，创新技术模式，搞好技术配套，培肥地力。
　　（五）大规模开展粮食高产创建。加大投入，创新机制，在更大规模、更广范围、更高层次上深入推进粮食高产创建。今年选择基础条件好、增产潜力大的50个县（市）、500个乡（镇），开展整乡整县整建制推进粮食高产创建试点。《全国新增1000亿斤粮食生产能力规划（2009-2020年）》中的800个产粮大县（场）也要整合资源，积极推进整乡整县高产创建。继续组织实施粮食丰产科技工程等项目。各地要积极筹措资金，建设高产创建万亩示范片，组织开展现场观摩，提高技术到位率。今年中央财政将在去年基础上增加5亿元高产创建补助资金。
　　（六）大力开展科技指导服务。全面推进科技进村入户，大力推广增产增效和防灾减灾技术，做好重要季节、重点环节科技服务工作。农业部要组织制定分品种、分区域、分农时粮食生产技术方案。开展科技特派员农村科技创业行动，充分发挥科技型龙头企业示范带动作用和科研院所、高等院校优势，继续完善农业科技专家大院、星火科技12396等科技服务模式。在春耕、“三夏”、“三秋”等关键农时季节，组织开展科技服务大会战，动员农业科研、教学、技术推广等方面的专家和基层农技人员深入生产一线，蹲点包片，搞好科技指导服务，提高技术入户率和到位率。开展跨区机耕、机播、机插等作业，精心组织好夏收小麦跨区机收作业。建立健全基层水利服务体系，加强灌溉指导和节水灌溉技术服务。
　　（七）全力抓好农资供应和市场监管。搞好各种农业生产资料的生产、调运和储备，优化电力调度，保障种子、化肥、农药、柴油等物资供应和用电需要。重点搞好水稻种子的余缺调剂，保证生产用种需要。大力发展现代农作物种业，开展种子执法年活动，强化种子质量检测，确保种子质量安全。加强化肥等农资价格监测和市场调控，及时发布供求信息，推进产销衔接，依法打击坑农害农价格违法行为，保持农资市场和价格基本稳定。深入开展农资打假专项治理行动，加强农资市场监管，维护农民利益。
　　（八）切实抓好防灾减灾工作。牢固树立抗灾夺丰收的思想，坚持防在灾害前面、救在第一时间、抗在关键时点。制定完善防灾减灾预案，提早做好抗灾救灾的资金、物资和技术准备，充分发挥防汛抗旱专业服务队伍和群众服务组织的作用。加强干旱、洪涝、病虫害等灾害监测预警，及时发布预警信息，适时启动应急响应。强化抗灾政策支持，加强分类指导，大力推进科学抗灾，指导农民因时、因地落实抗灾增产技术。及时搞好种子等生产资料的调剂供应，帮助农民搞好生产恢复。大力开展专业化统防统治，积极推行全程承包模式，有效减轻病虫危害。
　　三、调动各方面发展粮食生产的积极性
　　（九）加大对产粮大县的奖励力度。完善产粮大县奖励政策，建立“能增能减、能进能出”的动态调整奖励制度，将财政支持与粮食播种面积、产量、商品量和调出量挂钩。全面取消粮食主产区粮食风险基金地方配套，逐步取消产粮大县农业基本建设项目县级配套，加大中央和省级资金支持力度。突出抓好一批产量超100亿斤的产粮大市、产量超10亿斤的产粮大县的粮食生产，加强指导，重点支持。今年中央财政增加产粮大县奖励资金40亿元，对粮食生产大县除实行一般性财政转移支付政策奖励外，对增产部分再给予适当奖励。
　　（十）调动农民参与小型农田水利设施建设的积极性。积极发挥财政资金的引导作用，动员村级组织、农民群众新建和修复包括农田水利在内的农业农村基础设施，加强田间末级灌排沟渠、机井、泵站等小型农田水利设施建设。今年增加小型农田水利重点县建设补助、村级公益事业一事一议财政奖补和以工代赈投资等中央专项资金规模30亿元以上，主要用于引导粮食主产区农民开展农田水利基础设施建设。
　　（十一）调动科技兴粮积极性。继续实施基层农技推广体系改革与建设示范县项目，力争今年内完成在全国普遍建立健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的任务。各地要增加财政投入，保障科技人员包县、包乡、包村开展技术服务的经费。加快基层农技推广体系条件建设步伐，努力做到农技推广人员工作有场所、服务有手段、下乡有工具。抓紧落实基层农技推广人员绩效工资，提高基层农技推广人员待遇。科技奖项评选、职称评审等要向到粮食生产一线服务人员倾斜。农业科研院所和大专院校要将科技人员进村入户开展技术指导服务纳入工作考核内容。
　　（十二）调动农民种粮积极性。研究完善粮食直补的具体操作办法，逐步加大对种粮农民直接补贴力度，将粮食直补与粮食播种面积、产量和交售商品粮数量挂钩。完善农资综合直补与农资价格上涨挂钩的动态调整机制，新增部分要重点支持种粮大户。进一步完善良种补贴政策，增加良种补贴资金16亿元，提高早稻良种补贴标准。增加农机具购置补贴资金10亿元，加大对农民购买农机具的支持力度。落实好粮食最低收购价和临时收储政策，完善实施预案，适时启动，保持粮价合理水平。
　　（十三）建立完善粮食生产考核奖励机制。今年年底，国务院将对今年发展粮食生产贡献突出的产粮大省和产粮大县、农技推广人员等粮食生产先进工作者、种粮售粮大户进行表彰奖励，使他们政治上有荣誉、经济上有实惠、工作上有动力。建立科学的考核指标，产粮大省和产粮大县以历年贡献大、今年增产多为考核重点，农技推广人员等粮食生产先进工作者以推广抗灾增产技术和开展科技服务为考核重点，种粮售粮大户以生产、出售商品粮和发挥示范带动作用为考核重点。中央财政对受表彰的粮食生产先进单位和个人给予奖励。
　　四、切实加强组织领导
　　（十四）强化地方责任。省级人民政府要切实落实粮食省长负责制，主要负责人要对粮食生产亲自研究、亲自部署，在政策制定、工作部署、资金投入上动真格。要层层分解任务，强化市县人民政府的粮食生产责任，加大对粮食和农业生产的资金投入。主产区要在稳定增产的基础上，增加商品粮调出量；主销区要保证必要的自给率，力争有所提高；产销平衡区要继续确保产需基本平衡，力争多作贡献。各省（区、市）人民政府要明确责任，上下联动，深入开展粮食稳定增产行动，并于今年年底向国务院报告履行粮食生产目标责任的情况。
　　（十五）强化部门协调。由农业部会同发展改革委、财政部、水利部、科技部、国土资源部、人力资源社会保障部、监察部、统计局、粮食局、气象局等部门具体实施粮食稳定增产行动。各有关部门要落实责任，各司其职，通力合作，密切配合，确保行动扎实有效开展。
　　（十六）强化督导检查。在关键农时季节，要及时派出工作组开展工作督导，推动各项措施落实。各地要建立相应的督导制度，切实帮助基层解决生产中的实际困难，防止形式主义。统计部门要建立省以下粮食生产监测调查制度，严格核实产粮大市、产粮大县及粮食高产创建区粮食生产数据。监察部门要加强监督。
　　（十七）强化宣传引导。充分利用广播、电视、报纸、网络等媒体，大力宣传各地抓粮食生产的好经验、好措施、好典型，营造良好的舆论氛围。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年三月二十日