小议参与分配与查封优先权
民事执行参与分配制度是处理多个债权人对一个债务人申请执行人情况的一种具体方式，被执行人的财产往往被一个债权人申请查封、扣押或冻结，其他债权人申请参与分配，由于被执行人的财产不足以清偿全权债务，法院按目前的法律法规进行按比例分配时，几乎所有申请查封财产的债权人都主张查封优先权，笔者结合执行实践，提出完善参与分配制度中查封部分优先的立法观点，以便确保民事执行参与分配的科学性与公正性。
一、参与分配的几种形式
童兆洪主编的《民事强制执行新论》中，将参与分配定义为：参与分配权又称执行竞合，是指在执行程序中，经申请执行人申请，人民法院根据生效的确定金钱给付的法律文书将作为被执行人的公民或者其他组织的全部或者主要财产查封、扣押或冻结后，申请执行人以外的其他对该同一被执行人已取得金钱债权执行依据的债权人，因该被执行人无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务，在被执行人的财产被执行人完毕前申请加入已开始的执行程序，并对被执行人的财产享有平均分配权的一种执行分配制度。从此概念上可以看出我国的参与分配制度是使各债权人享有法律平等保护的权利，体现法律的公正性。
目前，各国对多个债权人对同一被执行人执行的处理原则，分为优先主义、平等主义、折衷主义三种情形。
（一）优先主义（德国法主义），它是指首先对于债务人财产申请采取强制执行的债权人可以优先于后来对同一财产进行强制执行的后债权人而受到清偿满足的立法主义。现行采取优先主义的国家有大陆法系的德国和奥地利，英美法系的英国和美国。
（二）平等主义（法国法主义），指各债权人在强制执行程序中，根据债权人平等的原则，不因查封时间或申请参与分配时间先后，而使其债权有优先受偿的效力，各债权人依其债权额比例平等受偿。现行采取平等主义的国家主要有法国、意大利、日本等。平等主义原则体现了债务人的全部财产为债权人的共同担保，除个别债权人有优先权情形外，应按其债权额分配给债权人。
（三）折衷主义（瑞士法主义），在强制执行程序进行中，在某一特定时间以前申请参与分配的债权人成为一群，而某一特定时间以后申请参与分配的债权人又另外形成一群，在前一时间申请参与分配的一群债权人，优先于后一群债权人而受偿。同一群的债权人之间，则不分先后平等受偿。采取折衷主义国家和地区有瑞士和台湾地区。
二、我国的参与分配制度
参照参与分配的概念，民诉法确定债权平等原则及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》（以下简称《执行规定》）中第88条至第96条可以看出，我国的参与分配采取的是平等主义。在执行实践中我们依据《执行规定》处理参与分配问题，但许多当事人甚至有的执行人员对《执行规定》第88条没有完全理解，在这里有必要予以解释。
《执行规定》第88条规定：（1）多份生效法律文书确定金钱给付内容的多个债权人分别对同一被执行人申请执行，各债权人对执行标的物均无担保物的，按照执行法院采取执行措施的先后顺序受偿。（2）多个债权人的债权种类不同的，基于所有权和担保物权而享有的债权，优先于金钱债权受偿的有多个担保物权的，按照各担保物权成立的先后顺序清偿。（3）一份生效法律文书确定的金钱给付内容的多个债权人对同一被执行人申请执行，执行的财产不足清偿全部债务的，各债权人对执行标的物均无担保物权的，按照各债权比例受偿。对此条的解释，黄金龙编注的《〈关于人民法院执行工作若干问题的规定〉实用解析》做出了解答：1、被执行人为法人的，要区分是一份法律文书还是二份以上法律文书，多份法律文书的债权均为金钱债权的财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的，适用第88条第1款的规定，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定。2、被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类不同的，适用第88条第2款的规定；债权种类相同且均为金钱债权且无担保的，若财产足以清偿的，适用第88条第1款的规定，若财产不足以清偿的，适用第90条至第95条的规定，即向查封法院申请参与分配，也可适用第88条第3款的规定。
从此解释可以将《执行规定》第88条第1款的适用范围归纳为：（1）被执行人为法人的，多份法律文书的债权均为金钱债权，且财产足以清偿或虽不足以清偿但无人申请破产的；（2）被执行人为公民、其他组织的，不管是几份法律文书，若债权种类相同且均为金钱债权并无担保的，财产足以清偿。第88条第3款规定的适用范围为：（1）被执行人是法人的，法律文书为一份且债权为金钱债权；（2）被执行人是公民、其他组织的，不管是几份法律文书，债权种类相同且均为金钱债权并无担保，财产不足以清偿的。
《执行规定》第88条第1款规定了按照采取执行措施的先后顺序受偿的执行原则，按照这一原则，先采取执行措施的法院优先执行，后来要执行的法律文书必须在先执行的案件执行完毕后，对剩余部分的财产进行分配，也就是说，我们在这方面实行的是优先主义原则，但这一款只适用于足以清偿全部债务的情形。实际上，参与分配是解决被执行人财产不足以清偿全部债务的情形，那么按此规定，查封就丧失了优先权，这显然是不科学、不公正的。笔者认为，整个参与分配过程，查封应当有部分优先权，优先权应占30%左右。
三、查封优先权的法律依据
新、旧民事诉讼法第94条第4款规定：财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。从此条规定可以看出，先行查封、冻结法院在程序上有优先处理冻结或查封财产的权利。一个法院因个案查封财产是为了本法院审理的具体案件实施的，不是为其他案件，查封的目的是为了保证个案得到顺利执行，实现个案债权人的利益。禁止重复查封、冻结，实际上是禁止其他债权人对查封的财产进行分割，对此条的规定，修改后的民事诉讼法仍然没有变动，无形中肯定了查封优先的权利。
四、查封优先权更能体现公平、效率的司法理念
债务人所欠的债务在无担保抵押的情形下，对每一个债权人都是公平的，抢先实现债权的竞争机会也是平等的。债权人为了实现自己的债权，自己主动调查债务人的财产，同时要向法院交纳带有一定风险的财产保全保证金，法院收取一定的费用，况且这种保证是等额保证，一直持续到执行时止。在财产不足以分配时，其他债权人享受相同的待遇，无异于坐收他人果实。另外，查封优先既能使行使查封权的债权人及时实现债权，强制执行法院能迅速结案，若丧失查封优先，各债权人会怠于行使诉权，人民法院必然无法迅速终结执行程序，不能真正体现执行工作迅速高效的特点。
我们说的查封优先只能是部分优先，不能与所有权和担保物权的债权人享有法定意义上的优先权，其理由：1、民事诉讼法第94条第4款虽然规定禁止重复查封，但在实体上申请查封的债权是否有优先受偿权，法院查封后是否将此财产最终执行给债权人，都没有明确规定，之所以禁止重复查封，因为一个法院查封后，查封的效力就产生了，其他法院再行查封没有必要。2、查封部分优先更能体现案件实体的公平。我国参与分配制度是实行平等主义，即债务人的全部财产为债权人的共同担保，在查封处分财产未交付之前，仍为债务人财产，若无实体法担保权益存在，则其他债权人亦应受偿，这在执行规定中已明确规定，因此查封部分优先既能保护查封债权人利益，又能保护一般债权人的利益。
令人欣慰的是，查封优先权已被最高人民法院制定《关于民事执行参与分配的规定》中写进征求意见稿中，希望尽快实施，更大限度地保护申请查封财产债权人的合法权益。
黑龙江省北安市人民法院 韩召峰
湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市城区合作医疗制度实施暂行办法的通知
湖南省湘潭市人民政府办公室
潭政办发〔２００６〕27号
湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市城区合作医疗制度实施暂行办法的通知
各县（市）区人民政府，市直机关各单位，市属及驻市各大中型企业、高等院校，各人民团体：
《湘潭市城区合作医疗制度实施暂行办法》已经市人民政府同意，现予印发，请认真遵照执行。
二○○六年八月一日
湘潭市城区合作医疗制度实施暂行办法
为进一步建立健全医疗保障体系，弘扬互助共济民族风尚，提高居民生活质量和健康水平，缓解我市城区居（村）民因患病产生医疗费用支付困难的后顾之忧和因病致贫、因病返贫的现象，实现户户参与合作医疗、人人享受基本医疗服务的目标，促进社会公平，建设和谐社会，根据《中共湘潭市委湘潭市人民政府关于建立城区合作医疗制度的意见》（潭市发〔2006〕11号）精神，制定本办法。
一、合作医疗的参加对象
户籍在市城区（含雨湖区、岳塘区、高新区，下同）的农村村民；户籍在市城区且未参加城镇职工基本医疗保险的城市居民(包括大中专院校学生)。
二、合作医疗的基本原则
市城区合作医疗制度，是在政府组织、引导和支持下，市城区居(村)民自愿参加，政府、单位、个人多方筹资，以大病统筹为主，兼顾门诊医疗的互助共济制度。坚持政府主导、互助共济、量力而行、分步推进、区办区管、上下协同、自愿参加、加强引导的基本原则。
三、合作医疗资金筹集
（一）合作医疗制度实行个人缴费、政府和单位（含民营经济组织，下同）补助、社会团体及各界人士资助相结合的多元筹资机制。
（二）筹资标准和比例。在第一个运行年度内，市城区村民参加合作医疗筹资标准每人50元，城区居民每人100元。以后运行年度筹资标准按实际情况确定。
第一个运行年度居（村）民参加合作医疗资金来源和具体数额如下：
1. 居(村)民以户为单位参加合作医疗。村民每人每年缴纳10元，居民每人每年缴纳30元。
2. 市、区财政对参加合作医疗的村民每人每年各补助20元，对参加合作医疗的居民每人每年各补助10元。
3. 参加合作医疗的居民由本人或其直系亲属（夫妻、子女、父母）所在单位（包括党政机关、人民团体、企事业单位、个体私营企事业单位和其他经济组织）给予资金资助，标准为每人每年50元。本人或其直系亲属无资助单位，经调查确认生活困难的，在本人缴纳后可向民政部门申请救济解决。
4. 大中专院校学生的单位补助资金由所在学校负责支付。
5. 五保户、特困户和低保户应由个人缴纳和单位补助的合作医疗资金，由市、区社会救济资金列支。
四、合作医疗的参与方式
（一）市城区居(村)民自愿参加合作医疗，按规定缴纳合作医疗资金的个人缴纳部分，履行相关义务。
（二）自愿参加合作医疗的居(村)民向户口所在地居（村）委会申请并缴费，由居(村)委会造册登记，经乡镇街道初审汇总后报区合作医疗管理委员会办公室（简称区合管办），由区合管办审核确认。
（三）市城区合作医疗第一个运行周期从2006年10月1日起至2007年9月30日止。参加合作医疗的居(村)民必须在2006年9 月30日前一次性缴纳个人应缴资金与单位补助资金，办理参加合作医疗相关手续后，方可享受合作医疗费用补助。运行年度内不办理中途补、退手续。
（四）大中专院校学生、教职员工及家属，大型企业职工及家属由单位代收个人应缴资金，并将其与单位补助资金一并交所在区合管办。
（五）经审核确定参加合作医疗的居(村)民由区合管办发给合作医疗证。居(村)民凭合作医疗证就诊并享受合作医疗费用补助。
五、合作医疗的基金管理
（一）合作医疗基金按照“区办区管、专款专用、专户储存、以收定支、收支平衡、居民、村民合作医疗账户分设”的原则进行运行和管理。区财政设立合作医疗基金专户。合作医疗基金存入国有商业银行。
（二）合作医疗资金的收缴。个人缴费和单位补助资金由居 (村)委会统一收取，经乡镇、街道合作医疗机构汇总后及时上交区合管办并存入合作医疗基金专户。市、区财政补助资金根据当年实际参合人数，直接划拨到合作医疗基金专用账户。
（三）合作医疗基金全部用于参加合作医疗的居(村)民的医疗费用补助，严禁挤占和挪用。市、区合作医疗管理和工作机构的人员经费和工作经费，由市、区财政全额拨付。
六、合作医疗的补助范围和标准
（一）以住院医疗费用补助为主。在定点医疗机构住院所发生的医疗费用、经区合管办批准后在非定点医院住院的医疗费用按规定补助比例进行补助。
（二）兼顾特殊门诊医疗费用补助。对下列疾病进行门诊医疗费用限额补助：
1.精神分裂症；2.哮喘病；3.浸润型肺结核；4.风湿性心脏病（心功能不全三级）；5.肺心病（出现右心衰竭）；6.慢性活动性肝炎；7.类风湿性关节炎（活动期）; 8.血小板减少性紫癜； 9.高血压病（三期）；10.糖尿病（合并感染或有心、肾、神经并发症之一）；11.中风后瘫痪；12.肝硬化；13.恶性肿瘤；14.再生障碍性贫血；15.系统性红斑狼疮；16.器官或组织移植术后排异；17.尿毒症透析治疗；18.帕金森氏症。
（三）限额医疗费用补助
1. 对符合计划生育政策住院自然分娩的产妇、在疾病预防控制中心结核门诊接受全程规范化疗的肺结核病人、因被动物咬伤在市内定点预防接种门诊（点）接受狂犬病疫苗接种注射者实行医疗费用限额补助。
2. 意外伤害限额补助。对参加合作医疗的居(村)民意外伤害住院医疗费用实行限额补助，在意外伤害事件中，本人无违规、违法行为，且无他方责任，无他方承担医药费用的，由本人出具书面报告，证明人签字证明，村（居）委会、街道、乡镇审核，经区合管办审批，按住院补助的有关规定给予补助。但其最高封顶线应低于因病住院补助封顶线的10%。
（四）各种医疗费用补助，其使用药物必须在《湘潭市城区合作医疗基本药品目录》(另行制定)以内。否则不予补助。
下列费用不属于市城区合作医疗补助范围：
1. 伙食费、救护车费、输血费（不含急性失血性休克病人及HB≤3克重度贫血患者的输血）、交通费、住宿费、陪护、会诊费（不含院内会诊）、营养费、空调费、保温箱费、配镜费、材料费（不含收费标准中已包含的一次性材料和手术必须材料）等费用；
2. 用于气功治疗的费用和各种磁疗、理疗用品和康复保健费用；
3. 各种美容、残疾矫形、龋齿整复、镶配义齿、人工器官置换、健美的费用；
4. 打架斗殴、性病、酗酒、自残、自杀所发生的医疗费用；
5. 有责任方交通事故发生的治疗费用；
6. 医疗事故以及因工伤、职业病、计划生育手术等发生的医疗费用；
7. 各定点医院对外承包和在院外设立的门诊部等医疗网点所发生的医疗费用；
8. 自行转诊所用费用以及非急诊未在定点医院就医的费用；
9. 高级病房住院费用及超过普通病房的费用；
10. 非特殊病例未在指定的医院就诊、住院的医药费用；
11. 有冒名或挂名住院等欺骗行为的；
12. 因突发性的公共卫生事件、暴发性集体中毒事件、流行性传染病造成大面积人群患病所产生的应急费用。
（五）划定起付线、补助比例、封顶线和限额补助金额。根据实际情况，由区合管办按医院等级制定住院医疗费用补助起付线、补助比例、封顶线和限额补助金额等实施细则。各区制定的实施细则经市合管办审核同意后实施。
（六）鼓励市城区居（村）民连续参加合作医疗。第一年度参加了合作医疗的家庭当年未发生各类补助，第二年度又继续参加合作医疗的，在第二年度中该户成员因住院治疗发生的第一例第一次补助，在相应的补助比例基础上增加5%的补助比例。连续参加三年（含三年）以上，两年未发生各类补助的，每增加一年可以再递增1%的补助比例，增加的补助比例不超过10%。
（七）定点医疗机构对本院无条件收治的病人，应及时转诊。需转市外定点医院治疗的病人，由经治医院签出转诊意见，报区合管办批准后方可转院（特殊情况除外），凡属自行转院者，其费用全部由个人负担。
（八）入院不足48小时出院的观察病人医疗费用不予补助。
（九）外出务工、探亲访友过程中因患急症需住院的参合居（村）民必须在入院后三日内向区合管办报告相关情况，经核实批准后在外地非营利性医院住院治疗的，出院后凭相关手续报区合管办审批，其补助标准对照本市相应级别定点医院补助标准下降10%。
七、补助程序
住院病人出院后凭合作医疗证、户口本、本人身份证（本人无身份证的凭户主身份证）、出院诊断证明、住院医药费发票、住院费用清单等资料到区合管办或区合管办下设的兑付点办理审核兑付手续。各区合管办要按照“及时、方便、安全”的原则制定具体补助程序。
八、合作医疗组织机构
设立湘潭市合作医疗管理委员会，由湘潭市人民政府分管市领导担任主任，成员由市卫生局、市劳动和社会保障局、市民政局、市财政局、市农办、市审计局、市监察局、市药监局负责同志组成，负责对市城区合作医疗工作的组织、指导、协调和对合作医疗基金的监管。市合作医疗管理委员会下设办公室（简称合管办）负责合作医疗日常管理工作，办公地点设市卫生局，岳塘区和雨湖区应设立区合作医疗管理委员会及办公室，负责合作医疗的组织管理实施等工作和基金监督工作。各街道、乡镇成立相应的工作机构，承担区合管办安排部署的有关工作。
九、合作医疗资金监督与责任追究
（一）市、区成立由卫生、监察、财政、审计、民政等部门和参加合作医疗对象代表组成的合作医疗监督委员会，定期检查、监督合作医疗的资金使用和管理情况，对实施过程中出现的违规行为进行调查处理。市、区卫生、审计、财政部门定期对合作医疗资金收支和管理情况进行审计。区合管办按季公示合作医疗资金的补助情况。乡镇、街道和定点医疗机构于每月10日前公示上月合作医疗资金的补助情况，接受社会各界的监督。
（二）加强对合作医疗经办机构、定点医疗机构和参合人员的管理和监督。对采取隐瞒、伪造等手段骗取合作医疗资金的单位和个人，除追回违规资金外，视情节轻重，依纪依法追究单位领导和直接责任人的责任。
（三）建立举报制度。市、区合管办、各定点医院设立并向社会公布举报电话，对举报投诉要作好详细记录，由专人负责处理，在15日内将调查处理情况书面通知举报或投诉人，并向市、区合作医疗管理委员会报告。
十、本办法自2006年10月1日起施行。
