浅谈公安交通行政处罚自由裁量权
李钢
何谓行政处罚自由裁量权？美国布莱克法律词典将其定义为：“在特定的情况下，依照职权以适当和公正的方式作出作为的权力”。罗豪才先生认为：“行政自由裁量权是在法律规定的条件下，行政机关根据其合理的判断，决定作为或不作为，以及如何作为的权力。” 王名扬先生认为：“自由裁量是指行政机关对于作出何种决定有很大的自由，可以在各种可能采取和行动方针中进行选择，根据行政机关的判断采取某种行动。也可能是执行任务的方法、时间、地点或侧重面，包括不采取行动的决定在内”。
笔者认为，行政处罚自由裁量权是指行政主体在法律、法规规定的原则和范围内，依据法定职权和法定条件，有选择地进行处置的权力。它是行政权力的重要组成部分，是现代行政权的核心，是行政主体提高行政效率所必需的权限，也是现代行政的必然要求。诚如k.c戴维斯所言：自由裁量权像斧子一样，当正确使用时是件工具，它也可能成为伤害或谋杀的凶器。一切有权力的人都易滥用，这是千古不易的一条经验。行政自由裁量权的滥用是指行政自由裁量权的行使违背了公平、理性等法律原则，侵害了相对人的合法权益。行政自由裁量权极易被滥用，这是由其特点所决定的。行政自由裁量权具有选择性和任意性的特点，在法律规定的范围内，行政机关工作人员可以相对自由地决定作为或不作为。同时，法律关于行政自由裁量的规定过于笼统和原则，这就会产生许多自由的空间，行政机关在这些自由空间里的行为表面上看是合法的，因为它没有超过法律的原则性规定。
公安交通行政处罚自由裁量权是指公安交通管理部门及其交通警察在相关道路交通安全法律、法规规定的原则和范围内秉承法律精神和公平正义的原则，以一般的逻辑思维对道路交通安全违法事实进行分析、判断、认定，从而选择性地实施公安交通管理执法活动的权力。由于法律规定存在条文性、稳定性、原则性等局限，有限的立法资源无法列举完美，罗列穷尽，立法技术也无法办到，一部法律无法穷尽规制领域复杂多变的具体情况，更不能期望它的自动实施，它必须由执法者这一媒介去将“死”的法律条文与“活”的社情联系起来，这就决定了执法者必须得有一定自由应变的权利，应运而生的就是自由裁量权；它的存在是必然的，是法律授权的，它对于贯彻实施法律精神和规定，提高行政执法效率，促进执法的公平、公正、合理发挥了不可替代的巨大作用。但自由裁量权是一把双刃剑，依法合理地行使会促进公安交通管理执法活动的合法性、公正性，可是一旦使用不当，则会使任意执法、执法犯法、规避法律等违法违纪行为更为大行其道，有恃无恐；任何权力都可能滋生腐败，公安交通行政处罚自由裁量权亦不例外。要建立依法、公正、文明执法的公安交通管理队伍，促进和谐交通工程建设进程，如何规范和监督好公安交通管理部门及其交通警察手中的自由裁量权就显得尤为重要。
公安交通行政处罚的自由裁量权可分为以下几种类型：1、违法行为构成要件的认定。如机动车驾驶人不服从交通警察指挥这一道路交通安全违法行为的认定，当事人在主观上是否具有故意，在程度上是否达到违法，客观上是否具有服从的条件等要件的认定便具有很大的弹性。2、违法行为性质的认定。如货运机动车违反规定载人的和货运机动车违反规定载客的两种违法行为，在认定上具有相当大的相似性和可转换性，而法律规定的处罚严重程度却迥然不同，前者不需扣分，后者需要扣6分。3、不同处罚种类的选择。道路交通安全法律法规在部分违法行为的处罚规定上提供了警告、罚款、暂扣证件、暂扣车辆、吊销证件、拘留等可供选择的多种处罚种类，执法中对轻重不同的处罚种类的选择上拥有了很大空间。4、同一处罚种类幅度的选择。道路交通安全法律法规在处罚幅度上规定有“5元-50元”、“20元-200元”、“200元-500元”、“500元-2000元”、“200元-2000元”、“拘留15天以下”、“暂扣3-6个月”等幅度大小不一的区间，容易出现处罚的轻重不一，畸轻或畸重，造成执法的不公。5、处理时间的选择。《道路交通安全违法行为处理程序规定》对公安交通管理部门及其交通警察处理道路交通安全违法行为时限只作了最长期限的规定，在规定时限内做出处理都具有一定的形式合法性，但在处理时间长短、处理速度快慢的选择上却容易滋生故意刁难、消极作为、公报私仇等现象。6、作为与否的选择。道路交通安全法律法规并没有做出必须检查处理所有违法车辆的强制性规定，因而公安交通管理部门及其路面民警完全可以理直气壮地以警力不足、另有重要任务、分身乏术、没有留意等理由选择不作为。
自由裁量权一直都是我们的管理层非常重视而又难以规制的问题，自由裁量权的滥用已成为影响依法、公正、公平、合理执法的顽症，严重损害了公安交通管理部门的执法形象和执法威信，导致了徇私腐败现象的泛滥。自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应有：1、不利于道路交通秩序的管理和稳定。因为公安交通管理部门或交通警察一旦滥用自由裁量权，处理问题随意性就会很大，反复无常，畸轻畸重，不同情况相同对待，相同情况不同对待，引起交通参与人怀疑、不信任，产生对立抵触情绪，不配合公安交通管理部门或交通警察的管理，道路交通安全违法行为逆向增多，导致道路交通秩序的恶性发展。2、助长特权思想，导致不良社会现象的出现。由于公安交通管理部门或交通警察在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，这样法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽，某些公安交通管理部门或交通警察越觉得自己手中的权力“宝贵”，从而在某些不正当目的的利诱下，将“公权”私权化，处事武断、蛮横、随意，执法偏离公正、公平的轨道，为所欲为，给群众留下极坏的印象。3、滋生腐败，影响执法威信。历史学家阿克顿勋爵说：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对的腐败。”当前公安交通管理领域腐败得不到有效遏制，很大程度上与拥有的自由裁量权过大有关，个别公安交通管理部门或交通警察通过其享有的优势条件采用貌似合法的手段捞取非法利益，投机钻营，个别人甚至执法犯法追求金钱享乐，造成了腐败，破坏社会主义法治建设，影响党和政府的威信。
自由裁量权的被滥用主要体现为显失公平，畸轻畸重，在具体行政行为中前后不一，相同情况不同处罚，不同情况相同处罚，罚态度款，罚情绪款，拖延履行法定职责，严重违背了依法、公平、公正的执法原则。其原因大致有以下几种：1、个人执法能力。部分交通民警业务学习不够，业务能力较差，在违法行为认定和法律适用上常有偏差，使手中的自由裁量权成为乱执法、错误执法的工具。2、具有不正当目的。在实践中，由于个别公安交通管理部门及其交通警察从本部门、本地区的局部利益出发，以及从考虑处罚相对人的社会地位、政治背景、经济状况等因素出发，从自身好恶出发，对类似的事实、情节、后果往往作出不一致的具体处理结果。更有甚者，个别民警由于受利益关系多元化和分配方式多样化的影响，其自身的人生观、世界观、价值观发生扭曲和变形，其为人民服务的执法宗旨发生动摇，根据受贿钱财的多寡，敲诈勒索的不同程度，对相同的事实、情节作出截然不同的处理结果、处理意见，明目张胆地滥用自由裁量权、践踏国家法律。 为了实现个人在金钱、权力等方面的不正当目的，个别民警绞尽脑汁、煞费苦心地去进行法律规避，进行人情执法、权钱交易执法，满足其以权力换金钱的丑恶目的。3、情绪执法。执法观念不端正，没有牢固树立严格依法、公正执法的思想，执法不严谨，受个人生活情绪、生活压力等影响，罚情绪款。4、特权思想。部分民警特权思想严重，常以路老大自居，认为辖区就是自己的地盘，从自己的地盘过就得唯唯诺诺，必恭必敬，眼里容不得半点沙，一旦当事人予以辩解或者言语过激，便会被扣以不配合、抗拒执法的罪名，落得一个重罚；又或者故意找茬，说你有违法行为你就有违法行为，总之是罚定了，路老大思想表露无遗。
综上所述，规范和监督公安交通行政处罚自由裁量权已是刻不容缓，但它也是一个长期的工程，我们应该做好以下几项工作：
（一）加强对民警的宗旨意识教育。通过对党章、中央反腐败、反特权思想精神、先进典范事迹等的学习，强化民警的执法为民意识，牢固树立依法、公平、公正执法的执法理念，进一步明确权为民所用，利为民所谋，情为民所系，一切公安交通管理工作都应以维护道路交通安全畅通、保障人民安全出行为出发点和落脚点，一切工作以宪法和法律为活动准则，做遵纪守法的楷模，开展法纪教育、职业道德教育和全心全意为人民服务的宗旨教育，引进激励机制，激发交通民警的责任感和使命感，增强抵制各种落后、腐朽思想侵蚀的能力。
（二）提高民警的执法综合素质。创新学习的方法，拓宽培训的渠道，切实加强民警的业务学习和培训，提高民警的业务技能，提升民警的执法能力；同时加强民警对相关法律知识和社会、自然科学知识的学习，拓宽民警的知识面，尤其要注重加强民警的法学理论和逻辑判断能力的培养和提高，增强民警的综合素质，塑造良好执法形象。
（三）完善执法程序，推进阳光执法。程序是保障执法实践依法、公平、公正的关键环节，我们要建立健全公安交通管理执法项目、内容和程序公开制度，让执法工作一目了然，增强执法工作的透明度，压缩自由裁量权滥用的空间，防止滥用自由裁量权行为的发生；引进证据收集制度，增强公安交通管理部门及其交通警察的举证责任，弥补作为弱势群体的交通参与者的举证困难处境，提高民警的证据意识；建立公安交通管理行政处罚认定清单制度，对所认定的道路交通安全违法行为以及作出的处罚一律要给予详细的性质、情节认定和适用法律条文、自由裁量情节等记录，公安交通管理部门和被处罚当事人各执一份，作为公安交通管理行政处罚的重要证据。
（四）加强监督，健全责任追究制度。主动配合社会各界及广大媒体的监督报道，自觉接受行政监察部门、内部监督机关的监督检查，完善监督网络，推进透明执法；健全和强化对民警的执法过错责任追究制度，对执法错误、显失公平、任意执法、挟私报复的要依法给予严厉处理，要完善停岗培训、调离岗位、辞退、开除措施，畅通出入关，坚决将不适合从事公安交通管理岗位的人员清理出队伍，对徇私枉法、贪污腐败的违法分子要坚决移送司法机关，依法追究其刑事责任。
《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》实施办法
北京市人民政府
《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》实施办法
北京市人民政府令
（第６０号）
《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》已经２０００年７月１７日市人民政府第２５次常务会议通过，现予发布，自２０００年８月１日起施行。
市长 刘淇
二０００年七月二十四日
第一章 总则
第一条 为实施《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》（以下简称《条例》），制定本办法。
第二条 市和区、县民政部门负责本办法的组织实施。
公安、财政、精神文明、劳动和社会保障、人事、教育、卫生、工商、税务等部门应当按照各自职责权限，做好对见义勇为人员的奖励和保护工作。
第三条 新闻宣传部门应当及时、客观报道见义勇为事迹，大力弘扬社会正气；对见义勇为人员及其家属要求保密的情况，应当予以保密。
第二章 见义勇为的确认
第四条 下列行为应当确认为见义勇为行为：
（一）同正在进行的侵犯国家、集体财产或者他人人身、财产安全的违法犯罪行为作斗争的；
（二）同正在进行的危害国家安全、妨害公共安全或者扰乱公共秩序的违法犯罪行为作斗争的；
（三）在抢险救灾中，不顾个人安危，抢救国家、集体财产或者他人生命财产的；
（四）其他为保护国家、集体利益或者他人生命财产安全免受正在遭受的侵害，不顾个人安危，挺身救助的行为。
第五条 见义勇为由行为发生地的区、县民政部门确认；本市居民在本市行政区域外见义勇为的，由其户籍所在地的区、县民政部门确认。
对区、县民政部门确认有困难或者有争议的，有确认权的区、县民政部门可以移交市民政部门确认。
在确认过程中，民政部门可以组织公安、劳动和社会保障、卫生等有关部门、专家进行确认或者邀请市民代表参加。
第六条 个人或者组织反映见义勇为情况或者申请确认见义勇为，应当在行为发生之日起30个工作日内向行为发生地的区、县民政部门提出；反映情况或者申请确认时，应当提供有关线索或者证明材料。
民政部门应当自接到反映或者申请之日起90个工作日内调查核实，并做出书面确认结论；对需要以公安、司法等部门的处理结论为依据的，民政部门应当自公安、司法等部门作出处理结论之日起30个工作日内作出书面确认结论。
第七条 确认见义勇为应当做到行为事实清楚、证明材料充分。
下列材料经民政部门调查核实，可以作为确认见义勇为的依据：
（一）公安、司法等部门提供的证明；
（二）街道办事处、乡镇人民政府或者居、村民委员会提供的证明；
（三）受益人提供的证明；
（四）外省市县级以上人民政府提供的证明；
（五）其他单位或者个人提供的证明。
第八条 确认为见义勇为的，民政部门应当自作出确认结论之日起7个工作日内，书面通知见义勇为人员所在单位、户籍所在地的区、县民政部门和街道办事处或者乡、镇人民政府。
第三章 见义勇为基金和基金会
第九条 市和区、县人民政府设立见义勇为基金。（以下简称基金）
基金是由政府拨款的专项经费，各级财政部门应当予以保障，并列入财政预算。
第十条 市级基金的用途：
（一）市政府对见义勇为人员的表彰和奖励；
（二）对影响较大的突发性的见义勇为人员的表彰和慰问；
（三）市民政部门核定的其他开支。
第十一条 区、县级基金的用途：
（一）对见义勇为人员的评比、表彰和奖励；
（二）见义勇为人员的医疗费用；
（三）见义勇为人员及其家属的生活困难补助；
（四）事业单位见义勇为人员的伤残补助金；
（五）区、县民政部门核定的其他开支。
第十二条 基金应当严格管理，专款专用，接受财政、审计部门的监督。
第十三条 本市依法设立见义勇为基金会（以下简称基金会），基金会是依法成立的社会团体法人。
第十四条 基金会可以依法向社会募集基金，用于对见义勇为人员的奖励和保护。
第十五条 基金会应当建立、健全基金的使用和管理的规章制度，并由理事会行使基金的使用权和管理权。
基金会应当实行民主管理，建立严格的资金募集、管理、使用制度，定期公布帐目。
第四章 奖励和保护
第十六条 对见义勇为人员及其家属的奖励和保护，由行为发生地和见义勇为人员及其家属户籍所在地的区、县人民政府，按照本办法分别负责。
第十七条 市人民政府每年对上一年度事迹特别突出的见义勇为人员进行表彰，授予“首都见义勇为好市民”称号，颁发不低于1万元的奖金；区、县人民政府每年对事迹突出的见义勇为人员及时进行表彰，授予“见义勇为积极分子”称号，颁发不低于5000元的奖金。
对见义勇为人员的奖金免征个人所得税。
第十八条 医疗机构对见义勇为负伤人员应当及时组织抢救，不得延误救治；在治疗过程中精心护理，提供良好服务；医疗费用应当适当减免。
第十九条 见义勇为负伤人员的医疗费用，有加害人或者责任人的，由加害人或者责任人依法承担；无加害人或者责任人以及加害人或者责任人不明的，按照以下办法解决：
（一）参加社会保险的，由保险机构按规定支付；不足部分由行为发生地的区、县民政部门从基金中支付。
（二）无工作单位或者有工作单位未参加社会保险的，由行为发生地的区、县民政部门从基金中支付。
（三）非本市人员在本市见义勇为的，其医疗费用由行为发生地的区、县民政部门从基金中支付。
第二十条 无工作单位的见义勇为负伤人员在医疗期间，由行为发生地的区、县民政部门从基金中给予不低于本市当时城镇居民最低生活保障标准的经济补助。
第二十一条 因见义勇为致残的国家机关工作人员、军人、企业职工、无工作单位人员，其伤残等级由有关部门依照有关规定评定。
因见义勇为致残的事业单位工作人员，其伤残等级由市民政部门参照有关优抚规定评定；伤残待遇所需经费，由户籍所在地的区、县民政部门从基金中支付。
在评残过程中，卫生、医疗机构等部门应当积极配合。
第二十二条 因见义勇为牺牲的，其抚恤按照国家有关因公（工）死亡规定办理；国家没有规定的，由户籍所在地的区、县民政部门从基金中给予一次性抚恤金。
第二十三条 见义勇为人员受伤致残后尚有一定劳动能力而无工作单位的，应当依据《中华人民共和国残疾人保障法》和本市有关规定解决就业；生活不能自理且家庭供养困难的，经本人申请，所在区、县民政部门批准，可以安置到社会福利机构。
第二十四条 因见义勇为牺牲或者致残丧失劳动能力的人员，其家属没有生活来源的，由人事、劳动和社会保障部门在同等条件下优先推荐就业；愿意从事个体经营的，由工商、税务等部门给予优先办理证照、减免有关税费等照顾。
第二十五条 见义勇为牺牲人员家属、致残人员及其家属，在支付住房租金、医疗费、子女上学费等方面有实际困难的，经区、县民政部门调查核实，由户籍所在地的区、县民政部门从基金中给予经济补助，有关部门应当适当减免费用。
第二十六条 对获得区、县级以上人民政府见义勇为荣誉称号的人员，由人事、劳动和社会保障部门优先推荐就业；由教育部门在普通、各类成人高等学校统一招生和研究生招生中的录取分数线等方面给予照顾，具体办法由教育部门另行规定。
第二十七条 见义勇为人员及其家属需要法律援助的，法律援助机构应当积极给予帮助。
第二十八条 对奖励和保护见义勇为人员工作成绩突出的单位，市和区、县人民政府应当给予表彰。
第五章 附则
第二十九条 非本市人员在本市行政区域内见义勇为，或者本市居民在本市行政区域外见义勇为，《条例》中规定的奖励和保护措施应当由本市有关单位落实的，按照《条例》和本办法执行。
第三十条 本办法自2000年8月1日起施行。
2000年7月24日
