法治如游戏
姚建宗
法治如游戏？法治如游戏。
这既非戏言，亦非对法治不恭。就法治的真实根基与不变基础来说，它自始至终都是植入现实的人的日常生活之中的，正是现实的人的日常生活孕育着法治的理想与精神、原则和意识，生成着法治的规范与制度，构建着法治的组织与机构，因此，生活即法治而法治亦生活。而生活只是属于人的，因为它是在生存基础上追求生存本身的意义和价值，它所寻求的乃是生存的"美好"与"可欲"，所以，尽管生活的每一步都显得极其艰辛与沉重，但其基调与理想却永远都是轻松与愉快，正因为如此，真正的人的生活始终是以游戏为基本环节而构成并以游戏为其不变的背景而展开的。既如此，法治便当然如游戏了。
法治如游戏。因为法治和游戏一样，都是真实的人的日常生活之必备构件，并既成为真实的人的生活的基本环节又成为真实的人的生活的背景，也正是在法治和游戏当中，人自身才彻底完成了其作为真正的社会生活主体的独立的人的改造，即由与动物无甚分别的自然人成长为真正社会意义上的社会人。正如席勒所说的：只有当人充分是人的时候，他才游戏；也只有当人游戏的时候，他才完全是人。
法治如游戏。因为法治与游戏一样，始终是与真实的人的真实生活时刻相伴的，它虽然具有看起来极其"高贵"的理想与追求（比如"公正"与"平等"、"自由"与"秩序"等），但其永恒不变的关注目光却始终聚焦于现实的人的各种"杂务俗事"；它虽然一直要求获得其应有的"神圣性"与"权威性"，但其精神面貌与内在性格却始终保持着"世俗"与"温和"的本色。
法治如游戏。因为法治与游戏一样，需要参与其中的每一个人都始终对其保持长盛不衰的热情，都对其满怀善良而美好的期望，并在生活的每一步都身体力行地实践。
法治如游戏。因为法治与游戏一样，其得以存在和展开的关键与核心，乃是参与其中的每一个人都始终尊重并遵守其所确立的基本原则和一系列具体的操作规则，并自觉地维护这些原则与规则，主动积极地监督这些原则与规则在日常生活之中的实施与执行。
法治如游戏。因为法治与游戏一样，它只为参与其中的每一个人都提供平等的机会，但却并不能保证为每一个人都带来令其满意的结果，总有一些人虽然谨守规则并遵循规则而行动但却并未获得相应的公平的理想结局，而这就是法治与游戏的展开所必然产生的"代价"。厉行法治诚如开展游戏，它要求参与其中的每一个人都具有"风险"意识，时刻准备着承受落在其身上的不公平的"代价"；在自觉地以理性的态度坦然接受"不公平"的结局的同时，始终坚信并一如既往地践行法治和参与游戏。
正因为法治和游戏一样，要求参与其中的每一个人都高度尊重并自觉遵循公正而平等的规则，要求在公开和透明的开放环境下进行，要求在现实的人的每一个具体的生活场景之中展开，也要求其参与者以一种健康的社会心态、善良的生活愿望、美好的生活理想，以及持之以恒的坚强信心与坚韧不拔的毅力予以实践，所以，法治如游戏，但决不同于赌博。
温州市行政规范性文件制定管理办法
浙江省温州市人民政府
温州市行政规范性文件制定管理办法
温政令第91号
《温州市行政规范性文件制定管理办法》已经市人民政府第47次常务会议审议通过，现予发布，自2007年3月1日起施行。
代 市 长
二○○七年三月六日
温州市行政规范性文件制定管理办法
第一章 总 则
第一条 为加强市人民政府（以下简称市政府）及部门规范性文件的管理，规范行政机关规范性文件的制定、审查和发布，促进依法行政，根据国家有关法律、法规的规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 市政府及部门（含直属机构、法律法规授权组织）依据法定职权制定，涉及公民法人或其他组织权利义务、具有普遍约束力并反复适用的文件，适用本办法。
市政府及部门内部的管理制度，包括人事、行政、财务管理等对公民、法人或其他组织权利、义务没有直接影响的内部管理规则，向上级行政机关的请示和报告，对具体事项所作出的行政处理决定以及其他不具有普遍约束力的文件，不适用本办法。
第三条 制定行政规范性文件（以下简称规范性文件）应当按照立项、起草、审核、决定、公布等程序进行。
因保障国家利益、公共安全和重大公共利益或应对突发事件等紧急情况，急需制定规范性文件的，市政府规范性文件应当经市长或常务副市长批准（部门规范性文件经部门负责人批准），直接起草进入审核程序。
第四条 有下列情形之一的，可以制定规范性文件：
（一）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政管理尚未作出明确规定的；
（二）相关法律、法规、规章和国家政策对某一方面的行政管理虽有规定但规定不具体、不便操作的；
（三）相关法律、法规、规章和国家政策授权制定相关规范性文件的。
法律、法规和规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。确需引用时，应注明其名称和条款。
第五条 部门提请市政府或市政府办公室转发的规范性文件，应当按照市政府规范性文件制定程序规定办理。
行政规范性文件涉及两个以上部门的职责，应当由相关部门联合制定，或提请市政府制定。
第六条 制定规范性文件应当遵循下列原则：
（一）科学规范行政行为，促进政府职能转变的原则；
（二）合法、适当、协调的原则；
（三）精简、统一、效能的原则；
（四）权利与义务统一的原则；
（五）职权与责任统一的原则。
第二章 立 项
第七条 市政府及部门应当于每年12月底前编制下年度的规范性文件立项规划（以下简称立项规划）。
第八条 部门经论证后认为需由市政府制定规范性文件的，应当于每年11月底前，向市政府法制机构申请立项，并提供下列材料：
（一）立项申请报告，包括项目的准备情况、起草完成时间、送审时间；
（二）立项论证报告，包括制定规范性文件的必要性、职责依据、主要内容、实施后可能产生的消极影响及预防补救措施、其他事项。
第九条 公民、法人或其他组织均可向市政府法制机构提出制定、修改和废止规范性文件的立项申请。立项申请应以书面形式提出，并说明理由。
市政府法制机构认为立项申请需要纳入市政府年度立项规划的，应当组织立项论证。
第十条 市政府法制机构应当根据市政府的总体工作部署，提出市政府年度立项规划草案，报市政府常务会议审议决定后组织实施。
第十一条 列入年度立项规划的规范性文件项目，应当在该年度内完成。
起草部门要求延迟制定或取消的，应当提前一个月向市政府法制机构提出书面申请，经审核后报市长或常务副市长批准。
部门要求制定年度立项规划外的项目，应当按照本办法第八条规定向市政府法制机构提出立项申请，经审核后报市长或常务副市长批准。
第十二条 部门制定规范性文件应当参照上述条款规定确定年度立项规划，并于每年1月底前报市政府法制机构备案。立项规划在执行过程中出现变化的，应当将变化的情况及时报送备案。
第三章 起 草
第十三条 市政府制定规范性文件可以委托市政府一个部门负责起草，也可以由市政府法制机构起草或组织起草。部门负责起草的规范性文件草案（以下简称草案），市政府法制机构应当加强指导，必要时可以指定专人协助起草。
第十四条 起草部门应当成立由起草部门主要负责人参加的起草小组。必要时可以委托有关专家、研究机构起草。
第十五条 规范性文件的名称，一般称“规定”、“办法”、“细则”、“决定”、“意见”等。实施法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件的，其名称前应当冠以“实施”两字。
市政府制定的规范性文件名称应当冠以本行政区域名称，部门制定的规范性文件名称应当冠以制定机关的全称。
第十六条 规范性文件应当用条文形式表述，除内容复杂的外，应当不分章、节。
第十七条 草案应当包括以下主要内容:
（一）制定的目的和依据；
（二）调整对象和适用范围；
（三）主管部门；
（四）具体行为规范(权利义务、责任等)；
（五）施行日期；
（六）其他事项。
第十八条 草案必须符合下列要求:
（一）与法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件不抵触；
（二）简化行政管理手续，降低行政管理成本，提高行政管理效率；
（三）要求公民、法人或其他组织履行义务的，应当规定保障其权利实现的途径；
（四）保障行政机关行使职权的，应当规定其行使职权的权限、程序和应当承担的责任；
（五）不得设定行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政收费事项和其他应当由法律、法规、规章或上级行政机关规定的事项；
（六）不得超越本行政机关的职权范围和扩大本行政机关的权限；
（七）没有法律、法规和规章的规定，不得作出影响公民、法人或其他组织合法权益或增加公民、法人或其他组织义务的规定；
（八）条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
第十九条 起草规范性文件，起草部门应当进行调查研究、收集有关资料，并广泛听取公民、法人和其他组织的意见。听取意见可以采取书面征求意见、在网站公开征求意见或召开座谈会、论证会、听证会等形式。
草案内容与公民、法人或其他组织切身利益关系密切和对本地区、本行业建设发展有重大影响的，应当向社会公布草案征求意见，或通过听证会方式征求意见。
征求意见时应当公布拟制定、修改、废止的草案或其主要内容，以及征求意见的方式、截止时间。
第二十条 起草规范性文件，涉及市政府其他部门职责或与市政府其他部门职责相关的，起草部门应当充分征求有关部门的意见。
第二十一条 公民、法人或其他组织对草案内容提出意见的，起草部门应当予以研究处理。相关部门对草案内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调；协调不成的，应当在上报草案时作出说明。
第二十二条 规范性文件应当规定有效期。有效期自规范性文件发布之日起，最长不得超过十年。
第二十三条 部门起草的草案，应当先经部门法制机构审核，并提请部门办公会议审议。集体讨论通过后，经部门主要负责人签署意见并报送市政府法制机构审核。
市政府法制机构组织起草的草案，应当经市政府法制机构办公会议集体讨论通过后报市政府审议。
第二十四条 起草部门拟定规范性文件草案后,应同时完成起草说明。起草说明包括:
（一）制定目的和必要性；
（二）法律政策依据；
（三）起草过程；
（四）主要内容的说明；
（五）有关的不同意见和协调情况。
第二十五条 起草部门向市政府法制机构报送审核时，应当报送下列材料：
（一）报送审核的函；
（二）草案及起草说明各10份（附电子文本）；
（三）起草部门法制机构对草案内容的法律审核意见；
（四）所依据的法律、法规、规章和上级行政机关的规范性文件文本；
（五）征求意见的有关材料；
（六）参照其他城市有关法规、规章和规范性文件文本等。
第二十六条 部门制定的规范性文件可以确定其一个内设机构组织起草，也可以确定其内设法制机构（或负责法制工作的机构，下同）起草或组织起草。起草规范性文件的具体要求参照上述市政府规范性文件起草的规定。
第四章 审 核
第二十七条 市政府制定的规范性文件草案由市政府法制机构负责审核。部门制定的规范性文件草案由部门法制机构负责审核。
法制机构应当对草案的合法性、适当性和协调性进行审核，并修改形成送审稿，提请制定机关审议。
第二十八条 法制机构收到起草单位报送审核的材料后，应当在7个工作日内完成形式审查，并作如下处理：
（一）草案不属于年度立项规划项目或本办法第三条第二款规定情形的，法制机构应当书面告知起草部门按照本办法第十一条第三款规定办理；
（二）草案属于年度立项规划项目或本办法第三条第二款规定，但不符合本办法第二十五条规定的，法制机构应当退回起草部门，并书面告知应当补充的内容；
（三）草案属于年度立项规划项目或本办法第三条规定，且符合本办法第二十五条规定的，法制机构应当受理。
第二十九条 法制机构对符合条件的草案应当及时组织审核。
草案有下列情形之一的，法制机构可以退回起草部门 ，或要求起草部门修改、补齐材料后再报请审核：
（一）作为规范性文件制定依据的法律、法规、规章或国家有关政策将要作重大调整，可能导致制定依据不足的；
（二）有关部门对规范性文件确立的主要政策性规定存在重大分歧且未经协商的；
（三）社会公众意见较大，规范性文件制定后难以实施的；
（四）照搬有关法律、法规、规章和上级行政机关规范性文件内容较多，草案内容规定不能解决实际问题的；
（五）草案内容不符合本办法第十七条至第二十四条规定的。
第三十条 法制机构书面征求相关部门意见时，被征求意见的部门应当在规定期限内提出书面意见。书面意见应由主要负责人审定后加盖公章；逾期不提出书面意见的，视为无意见。
有关部门对草案涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当召开协调会，有关部门负责人应当参加。部门负责人委托工作人员参加的，与会人员的意见代表部门意见。经协调不能达成一致意见的，应当将争议的主要问题、有关部门的意见以及法制机构的意见上报制定机关审议决定。
第三十一条 法制机构应当建立专家咨询制度。草案涉及重大、疑难问题的，可以通过座谈会、论证会等方式研究论证，或者进行调查研究听取有关方面意见。
市政府法制机构可以通过市政府门户网站、市政府法制办网站公开草案内容。
第三十二条 法制机构应当对照下列规定进行修改形成规范性文件送审稿（以下简称送审稿）：
（一）本办法第十五条至第二十四条的规定；
（二）政策性规定的适当性、可行性；
（三）与相关规范性文件的协调、衔接情况。
法制机构修改确定送审稿后,应同时完成审核说明。审核说明包括:制定规范性文件的合法性、适当性、协调性，相关部门对草案内容的反馈意见及处理情况，需要说明的其他情况。
第三十三条 部门制定的规范性文件，应当自部门负责人签发之日起5个工作日内向市政府报送，进行合法性、协调性审查。市政府法制机构具体负责规范性文件的审查工作，应当从以下方面对规范性文件进行审查：
（一）是否符合本办法关于规范性文件制定的技术要求；
（二）是否依据本办法规定征求意见和进行论证；
（三）是否经部门内设法制机构审核；
（四）是否与现行有关规范性文件重复或者抵触；
（五）需要审查的其他内容。
第三十四条 部门报送市政府审查的材料直接提交市政府法制机构，具体包括：
（一）部门主要负责人签署的报送备案登记的公函；
（二）正式文本10份（附电子文本）；
（三）起草说明；
（四）部门法制机构的审核说明；
（五）制定的依据文本和其他相关材料；
（六）征求意见的相关材料。
草案的起草说明，应当对制定规范性文件的必要性和规范性文件拟解决的主要问题及其重要措施、有关部门的意见及协调情况等作出说明。
第三十五条 市政府法制机构应当自收到审查材料之日起15个工作日内完成审查，并按照下列规定办理：
（一）材料符合本办法第三十四条规定且规范性文件符合制定要求的，应当以书面形式提出同意的审查意见并统一登记编号；
（二）材料符合本办法第三十四条规定，但规范性文件文字技术方面存在问题的，应当以书面形式提出书面审查意见，并通知制定机关修改；
（三）材料不符合本办法第三十四条规定及规范性文件不符合制定要求的，应当暂缓备案登记，并以书面形式提出相关审查意见；
（四）不具备制定主体资格的机构制定的规范性文件，不予备案登记；
（五）不属于规范性文件的，应当告知不须备案登记。
涉及重大复杂问题确需延长审查或者审核时间的，经市政府法制机构负责人批准可以适当延长，但最长不得超过30个工作日。
涉及重大问题急需制定并实施的规范性文件，市政府法制机构应当缩短审查时间，提高审查效率。
第三十六条 对市政府法制机构的审查意见有异议的，可以自收到审查意见之日起10个工作日内向原审查机构申请复核。
第五章 决定与公布
第三十七条 法制机构应当将送审稿及审核说明提请制定机关审议。审议送审稿时，由起草单位作起草说明、法制机构作审核说明。未经法制机构审核的，不得提请制定机关审议。
市政府制定的规范性文件，应当经市政府常务会议审议决定；部门制定的规范性文件，应当经部门办公会议审议决定。
第三十八条 会议审议通过后，由法制机构根据会议意见修改形成签发稿，报制定机关行政首长签发。
与公民、法人或其他组织切身利益关系密切及对本地区、本行业建设发展有重大影响的规范性文件，法制机构报制定机关行政首长签发前，应当通过市政府门户网站、新闻媒体等途径向社会公布签发稿内容征求意见。
第三十九条 市政府及部门制定的规范性文件应当由市政府办公室、市政府法制办公室以新闻发布会的方式统一发布后实施。部门规范性文件未取得市政府法制机构备案登记号的，不得发布。
市政府规范性文件应当自市长签发之日起15日内发布；部门规范性文件应当自准予备案登记编号之日起15日内发布。未按规定发布的规范性文件，不得作为实施行政管理的依据。
新闻媒体应当对新出台的规范性文件及时向社会进行宣传。
第四十条 规范性文件应当自发布之日起30日后生效；但因保障国家安全、重大公共利益的需要，或发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和政策执行的除外。
第四十一条 发布后的市政府及部门的规范性文件应当在《温州政报》和市政府门户网站公布。在《温州政报》公布的规范性文件文本为标准文本。
部门规范性文件公布时应在首页右上角标明登记编号。
第四十二条 市政府法制机构未在规定时间内提出审查意见的，制定部门可以将其制定的规范性文件直接提请市政府要求予以发布。市政府在发布规范性文件之前应当要求市政府法制机构作出说明。
第四十三条 公民、法人或其他组织有权免费查阅已经公布的规范性文件。
第六章 监督与责任
第四十四条 市政府应当对部门规范性文件制定情况组织监督检查；市政府及部门应当对自己制定的规范性文件定期组织自查。
市政府的监督检查和自查工作由市政府法制机构负责组织实施。监督检查和自查结果应当向市政府报告。
第四十五条 市政府法制机构对部门进行监督检查时发现有下列情形之一的，应当通知其限期纠正；逾期不纠正的，报请市政府按照相关规定责令改正，并追究部门负责人和直接责任人的行政责任：
（一）没有制定年度立项规划或没有完成年度立项规划的；
（二）不提供相关资料、隐瞒真实情况和拒绝配合的；
（三）不符合本办法第三十七条、第三十九条规定的。
第四十六条 市政府法制机构对市政府规范性文件制定情况开展自查时发现的问题，应当向市政府提出书面建议，由市政府审议决定。
第四十七条 制定机关应当定期组织对规范性文件执行情况的评估。规范性文件已经不适应经济和社会发展要求的，应当及时予以修改或废止。政府规范性文件的评估，由原起草部门负责。
规范性文件有效期届满，规范性文件的效力自动终止。制定机关认为需要继续实施的，应当由原起草部门按照本办法规定在有效期届满前一年重新报送审查。
第四十八条 制定机关应当定期清理规范性文件。有下列情形之一的，制定机关应当及时组织清理：
（一）法律、法规、规章、上级行政机关的规范性文件以及本机关制定的新文件修改、替代或者撤销了现行规范性文件的部分或全部内容；
（二）规范性文件已经不适应当前经济建设和社会发展的需要，或者与国家现行政策相抵触；
（三）规范性文件因规范的任务已经完成而自然失效。
市政府部门应及时向市政府法制机构报告清理情况。市政府规范性文件由市政府法制机构定期组织清理，并向市政府报告。
第四十九条 部门应当将执行本办法纳入本单位依法行政责任制工作目标。违反本办法情节严重，或者由于执行无效的规范性文件，损害自然人、法人和其他组织合法权益的，应当依法追究执行单位负责人以及执行人的责任。
第七章 附 则
第五十条 县（市、区）政府及部门的规范性文件备案审查，按照《浙江省行政规范性文件备案审查规定》、《温州市规范性文件备案规定》及国家相关法律规定执行。
第五十一条 市政府应当设立规范性文件制定专项经费，用于市政府规范性文件的立项论证、起草、专家咨询、起草人员培训、监督检查、评估清理、年度考核奖励等有关费用支出。
第五十二条 规范性文件由制定机关负责解释。具体工作由制定机关的法制机构承担。
第五十三条 县（市、区）政府及其部门制定规范性文件应当参照本办法。
第五十四条 本规定自2007年3月1日起施行。1997年发布的《温州市政府规范性文件制定程序规定》（市政府令第12号）同时废止。
