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行政机关必须在法律、法规规定范围内行使职权

傅毅

　　1996年，某大学与东海装饰有限责任公司签订协议，由东海装饰有限责任公司承建该大学的图书馆装修工程。1998年图书馆装修工程竣工后，双方共同委托中诚审计师事务所对工程的竣工预、结算进行了审计，并按照A市政府的规定，将工程预、结算送原财政部驻某省财政监察专员办事处A市监察组审查。1998年2月，A市监察组审查后在审计报告的结算汇总表上加盖了“工程价款预结算审核专用章”，对工程预、结算进行了审核确认。之后，某大学发现工程施工单位东海装饰有限责任公司存在虚报工作量等问题，与该公司就工程价款的结算发生争议。东海装饰有限责任公司认为应当根据A市监察组盖章确认的审定值结算工程价款，某大学则又委托中诚审计师事务所重新进行了审计。1998年6月，中诚审计师事务所重新审计后出具了审计报告，调减了该工程的结算值，某大学据以要求某省专员办重新审查确认。1998年7月，某省专员办发出《关于对某大学图书馆装修工程预、结算进行检查的通知》，决定组织人员对图书馆工程竣工结算审计报告的正确性、合法性进行检查。但由于机构改革的原因，并没有实际派出检查组。1999年10月，某省专员办发出通知，根据国务院机构改革后财政部新三定方案的规定，决定不再对某大学图书馆装饰工程审计报告进行核查。某大学对此不服向财政部申请行政复议。

　　经审查，财政部认为，1、根据有关规定，财政监察专员办事处没有对审计师事务所等中介机构审定的工程预、结算值进行认定的职权。因此，原某省专员办A市监察组在中诚审计师事务所对某大学图书馆装修工程结算出据的审计报告上加盖“工程价款预结算审核专用章”，对审计师事务所审定的工程结算值进行认定的具体行政行为没有法律依据，属于超越职权。2、1998年机构改革后，根据财政部新三定方案、财基字［1995］6号文件，以及《关于印发〈基本建设财务管理若干规定〉的通知》(财基字［1998］4号)的规定，财政监察专员办事处没有对中介机构竣工决算审计报告进行核查的职权，因此，某省专员办发文决定不再对某大学图书馆装修工程审计报告进行核查的具体行政行为是合法的、适当的。

　　基于上述事实和理由，同时鉴于某省专员办已主动发文撤销了在图书馆装修工程《建筑安装工程预(结)算汇总表》上加盖的“工程价款预结算审核专用章”，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定，财政部作出了确认某省专员办A市监察组盖章确认审计师事务所审定的图书馆装修工程结算值的具体行政行为违法，以及维持某省专员办作出的不再对某大学图书馆装修工程审计报告进行核查的具体行政行为的复议决定。

　　从本起复议案件中，我们应当充分认识到，财政机关必须在法律、法规授予的权限范围内实施行政行为，而不能超越职权实施行政行为。

　　越越职权，是指行政机关超越法律、法规规定的权限，实施了自己不能实施或者不能独立实施的行政行为。超越职权的行为本质上是一种无权行为，它通常表现为以下几种情况：一是行政机关实施了本不应由行政机关实施的行为，如本案中某省专员办对经中介机构审计的工程预、结算盖章确认的行为；二是下级行政机关非法行使了上级行政机关的职权；三是部门之间的超越职权；四是不同行政区域的行政机关之间的超越职权；五是行政机关的内设工作机构行使了本机关的职权。超越职权的行政行为是性质比较严重的行政违法行为，因此，《行政复议法》第二十八条规定，行政机关的具体行政行为超越职权的，应当决定撤销或者确认该具体行政行为违法。在本起复议案件中，某省专员办A市监察组在没有法律、法规依据的情况下，在经中介机构审计的建筑工程结算审计报告上加盖“工程价款预结算审核专用章”，对工程结算值进行认定的具体行政行为明显属于超越职权。

　　作者单位：财政部条法司

文化部


文化部关于进一步活跃基层群众文化生活的通知

(文社图发[2002]13号)

各省、自治区、直辖市文化厅（局），新疆生产建设兵团文化局：

为深入贯彻落实《国务院办公厅转发文化部国家计委财政部关于进一步加强基层文化建设的指导意见的通知》（国办发[2002]7号），现就进一步活跃群众文化生活、积极推进基层文化建设问题通知如下：

一、提高对基层文化工作重要性的认识。基层文化建设关系农村乡镇和城市社区的的千家万户，关系基层最广大群众的根本利益，是文化工作的重点和难点，是一项需要长期抓实抓好的基本任务。但由于历史、地域、经济等多方面原因，在一些地方特别是贫困地区，基层群众的文化生活依然十分贫乏，封建迷信、赌博等活动蔓延，邪教也有一定市场，严重影响了社会主义精神文明建设，影响了社会稳定和基层政权建设。各级文化部门要认真学习实践江泽民同志“三个代表”重要思想，提高对活跃群众文化生活重要性的认识，结合本地实际情况，采取措施，扎扎实实推进基层文化建设，活跃和丰富群众文化生活，努力满足人民群众日益增长的精神文化需要。

二、积极开展科学、健康的文化活动。要把内容的先进性和广泛性结合起来，努力宣传科学理论，传播先进文化，弘扬社会正气，倡导科学精神；对广大群众进行爱国主义、集体主义和社会主义教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观和价值观；发挥文化活动在公民道德教育中的重要作用。在农村要适应广大群众脱贫致富的需要，大力开展科技普及和各种读书活动，传播生产、生活知识和实用的农业科技，鼓励和引导广大农民群众依靠科学技术摆脱贫穷和愚昧，追求科学、健康、文明的生活方式。

三、建立并形成基本的文化活动方式。要充分依靠和调动群众的积极性，与当地的生产和生活方式相适应，因地制宜、因时制宜地开展群众文化活动。要尊重群众的创造精神，总结、推广群众喜闻乐见的文化活动方式，并不断推进活动方式的创新。经常性文化活动要以小型、分散、多样化为主。大型文化活动要注重实效，避免铺张浪费。文化部门要加强对群众文化活动的管理和指导。

四、为基层群众提供优秀的文艺作品。各地文化部门要采取措施，有计划地组织创作人员深入基层，创作反映城乡群众生活的文艺作品。要适应农民观众的审美需求，鼓励创作面向农村的中小型剧节目。省（区、市）、地（市、州、盟）群艺馆主办的群众文化刊物，要刊登适合群众演出的文艺作品。要重视对优秀作品的普及。文化部在2000年和2001年全国部分省市农村题材小戏调演的基础上，将购买版权的作品提供给全国基层文艺剧团（队）移植、改编并为群众演出。各地文化部门也要加强对本地近年来获奖优秀文艺作品的移植、改编工作。

五、切实开展好阵地文化活动。图书馆、博物馆、群艺馆、文化馆、文化站等基层文化单位要建立健全管理制度，充实设备和器材，坚持开展丰富多彩的文化活动，并不断提高文化活动质量。要建立经常开放制度和流动服务制度。定期向群众公布活动的内容、方式和时间，增强吸引力。要经常举办适合老年人和少年儿童参加的活动，为流动人口、弱势人群参加活动提供方便。要保证各级公共图书馆的购书经费，充实文献资源。有条件的地方要积极推行中心图书馆与分馆制，发挥中心图书馆的资源优势，对区县、乡镇、社区、学校图书馆等实行文献统一采购，集中分编，通借通还，资源共享，增强中心图书馆的辐射能力和基层图书馆的服务能力，更好地为群众服务。

六、认真实施“全国文化信息资源共享工程”。“全国文化信息资源共享工程”的主要内容是，利用先进的科学技术，有步骤地整合和开发戏剧、音乐、图书等文化艺术资源，通过互联网、卫星传输等形式为城乡基层群众提供快捷、丰富的文化信息产品和文化服务，实现资源共享。各地要按照先行试点、分步实施、逐步推开的原则，加快基层网点建设，开发信息资源，积极创造条件，为工程实施打好基础。

七、深入开展文化下乡活动。文化下乡是一项长期的任务，要从农村实际和农民的需要出发，讲求实效，持之以恒，形成制度。要认真总结几年来文化下乡的经验，动员和鼓励文化单位和广大文化艺术工作者经常下乡，为农民送戏、送书、送电影、送文化科技知识，满足广大农民群众的精神文化生活需要。文化部门要继续联合教育、科技、卫生等部门在农村开展综合性的文化活动。要通过文化下乡，加强群众业余文艺骨干的培养，促进农村贫困地区的文化建设，推进这些地区文化事业的发展，逐步解决这些地区农民文化生活贫乏的问题。

八、积极推动文艺院团深入基层演出。各级各类专业艺术表演团体要努力增加深入基层演出场次。中直院团和省级院团要在加强精品创作排演的基础上，每年保证一定数量的下基层演出场次，其中中直院团一般不应少于10场，省级院团要根据本地实际，确定下基层演出场次。地市级和县级剧团的演出活动，应当主要立足于基层，特别是农村，坚持常年在基层巡回演出，努力满足基层群众丰富文艺生活的需求。各级政府和文化部门应当对艺术表演团体深入基层演出给予适当补贴。今后，在文化部和省级舞台艺术的评奖中，要将深入基层演出的场次和观众的评价等作为重要条件。专业艺术表演团体在深入基层演出过程中，应当注意培养基层的业余文艺骨干。对坚持常年深入基层演出并深受群众欢迎的院团，应给予表彰和奖励。

九、积极争取解决农村电影放映经费问题。当前，欠发达地区农民看电影难的问题还很突出。各地在不增加农民负担的前提下，可以采取多种形式的集资方法加以解决，努力实现农村电影放映“2131工程”的目标。要制定农村电影定点、定线放映计划，组织放映队伍深入偏僻乡村，为群众放映电影，扩大观众范围。要有计划地培训放映人员，提高他们的业务素质。采取奖励和补助等措施提高农村电影放映员的待遇。

十、加强老年教育工作。各级文化部门要尽快制定发展老年教育事业的中长期规划，切实承担起宏观管理老年教育的职能。要鼓励各系统、各部门和社会各方面力量，根据实际，兴办老年教育设施，开展老年教育活动。要切实解决好经费、教材、师资等问题，逐步实现县县有老年大学的目标。省（区、市）、地（市、州、盟）群众艺术馆要依托现有文化设施，积极创造条件开办老年大学。县（区、市）文化馆也要逐步开办老年大学。各省（区、市）今年要确定几个试点单位开办老年大学，取得经验，逐步发展。

十一、发挥传统民族民间艺术在活跃群众文化生活中的作用。根据我国人民的传统习俗，充分利用民族民间节庆日、农闲、集市，开展花会、庙会、灯会等文化活动。民间艺术之乡、特色艺术之乡要开展经常性的文化艺术活动。少数民族地区要尊重当地的民族风俗，以开展各民族传统文化艺术形式的活动为主。要扶持民间艺人和民办文艺团体的发展，加强农民业余文艺演出队的规范管理，鼓励农民自编自演内容健康的文艺节目。

十二、积极组织开展广场文化活动。大、中城市要根据季节，制定广场文化活动计划。在气候条件允许的情况下，基本实现“周周有活动，月月有安排”。要与公安、城管等部门共同做好广场文化活动的组织安排和管理工作，保证做到安全、有序。各专业文艺团体要抽出一定的人力、物力定期参加广场演出。对广场上群众自发兴起的文艺、健身等活动，要加以积极引导，防止扰民倾向。坚决制止传播各种色情、暴力、封建迷信等内容的违法活动。

十三、广泛开展群众性歌咏活动。各级文化部门要鼓励和发动企业、部队、学校、机关组织各种形式的业余合唱团队，并为他们参加歌咏活动提供信息和方便。要加强优秀群众艺术歌曲的创作和推广工作，筛选适合群众传唱的歌曲曲目向社会推荐，并选择适当时机，开展群众性的歌咏比赛、歌咏大会等，促进歌咏活动的健康发展。

十四、充分调动社会各方面的积极性。各级文化部门要加强与有关部门、社会团体和单位的协调与合作，发挥他们在设施和人才方面的优势，广泛开展企业文化、校园文化、军营文化、社区文化、乡镇文化、家庭文化活动，进一步丰富和活跃广大群众的精神文化生活。


文化部 二OO二年四月十七日