试论民事诉讼中被告不适格问题
宋绍青
【内容摘要】民事诉讼原告所诉主体错误导致被告不适格。对错误起诉行为在程序法上应该如何处理，我国现行《民事诉讼法》没有明确规定，因此造成诉讼主体在程序中，由于各种各样的原因实施错误的诉讼行为，并产生不利后果。本文通过实例论证了被告不适格，即原告所诉主体错误行为的责任认定及责任范围问题。
【关 键 词】被告不适格 侵权责任 责任范围
一、 问题之提出
作为诉讼标的的民事权利或者法律关系存在与否，在谁与谁之间予以解决才恰当或者有意义，这就是当事人适格问题 。被告不适格，是指被告对于原告起诉的诉讼标的或者法律关系，不具有应诉的权能。通俗的讲，被告不适格，即被告的主体资格不适格，也即被告是被原告错误起诉，即被告与原告没有争议，也没有侵害原告的合法权益。我国民事诉讼法虽然也有当事人适格问题的内容，但是却未深入研究，应该说，当事人适格问题是世界各国民事诉讼法中所共同面临的司法实践问题。美国民事诉讼规则专门对当事人适格问题做出规定。根据该规则的规定，民事诉讼中的当事人必须是与案件具有真正利害关系的人（Real parties in interst）,有真正利害关系的当事人是指对所提起的诉讼具有实体法上的利害关系。而在民事诉讼中，常常出现原告因法律关系理解错误、事实关系认识不清或者出于某些不正当目的，将不应当作为本案被告的非真正利害关系人作为被告人起诉，必然引起被告不适格问题，造成因原告所诉主体错误而使无辜的被告人遭受讼累的情况，这使无辜的公民、法人的合法权益遭受到不应有的侵害。
为了免予败诉的危险，被告不得不花费大量的精力、财力应诉，这就会导致被告的财产损失，在涉及名誉权或商誉权的案件中，也会导致被告的精神损失。在被告不适格案件中，原告通常会败诉，但是被告人在经司法程序确认不应当承担责任之后，除了法院收取的诉讼费用由败诉方承担外，其它费用如误工费、差旅费、律师费等，仍然只能由无辜的被告自己承担，这对被错误起诉的当事人来说是不公平的。为了弥补因被错误起诉而遭受的损失，维护自己的合法权益，被告能否再起诉原告侵权，要求原告赔偿其因错误起诉而遭受的损失？
二、问题之解决
2001年6月8日《法制日报》第一版刊登了这样一个案例（上海市长宁区人民法院受理的一起民事赔偿案件）：作为原告的沈姓两姐妹向法院诉称，今年2月20日，王先生以她俩侵占其所有的安西路412弄某号房屋为由，诉至法院，要求她俩立即搬出该房。一贯遵纪守法的两原告，在接到起诉书副本和法院传票后，邻居、朋友不明真相，纷纷询问，造成她俩巨大的心理压力。姐姐胆结石病发，无法上班，做水产生意的妹妹则为此事奔波于法院、律师事务所和房管所，损失了一个月的营业收入。此外，为了应诉，姐妹俩还出钱聘请了律师。法院开庭审理后查明，引起争议的房子既非沈氏姐妹的户籍所在地，姐妹俩也从未将房屋借给他人使用，更不存在她俩侵占房屋的事实。王先生发现告错了对象，于3月17日提出撤诉。沈氏姐妹认为，王先生在没有搞清楚事实真相的情况下起诉，侵害了她俩的名誉权，给她俩造成经济和精神损失，故要求其赔偿损失13958元，其中营业损失8000元，误工费1500元，交通费458元，精神损失费2000元，律师代理费2000元。
由于民事诉讼法对因原告所诉主体错误导致被告不适格应否承担责任没有明确规定，本案一经媒体披露，引起了很大的争议。为此，有关专家分析并发表了自己的观点，产生了不同意见。一种意见认为，原告不构成侵权责任，应当驳回被告的诉讼请求。其理由是：任何人只要认为对方侵害了自己的合法权益，或者与对方发生争执，都有权以原告的身份依照民事诉讼法的规定向人民法院起诉，不存在错误的问题。起诉的人或应诉的人是不是适格当事人，有的需要在诉讼进行中，通过深入调查研究，才能够查清楚，在没有查清楚以前诉讼程序照样进行，事实上已经承认他是当事人。法院审理案件时依法通知被告应诉,是为了查清案件事实真相，分清责任，被告出庭是法定义务，因此所支出的各项费用应由其本人负担。律师费不是必要的支出，法律没有规定被告一定要请律师，被告请律师是为了满足自己的需要，费用应由被告自己负担，并且法律没有明文规定原告应承担被告因参加诉讼而造成的损失。
另一种意见认为，原告的行为属于民事侵权行为，应当承担赔偿责任。其理由是：原告所诉主体错误的行为侵犯了无辜被告的合法权益。民法广泛规定了民事主体的各种权利，如果某行为人在没有法律依据的情况下侵犯了民事主体的合法权益，该行为就是侵权行为。既然是侵权行为，就要承担侵权责任。公民或者法人因他人的错误起诉而被动地进入诉讼程序，为了防止自己承担败诉责任，需要调查取证、聘请律师、参加庭审，而做这些事情既耗费时间，又耗费金钱，必然会造成损失。如果原告不予赔偿被告因此造成的损失，势必造成受害人的损失无法补偿，这对被告是很不公平的，特别是原告滥用起诉权无理缠诉致使被告造成的损失。从社会公众的角度看，这将使人们对法律的作用产生怀疑，出现信任危机，必将增加社会的不安定因素。
笔者比较赞同第二种观点。第一种观点中认为“原告只要认为被告侵犯了其合法权益或与对方发生争执都有权起诉”，这是应予肯定的，但是当事人的权利必须在法律规定的范围内行使。我国宪法第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的自由和权利。”这是站在国家根本法的高度，明确确立了权利不得滥用原则，该原则在基本法具体的法律条文中也有体现，我国《民事诉讼法》第50条第3款规定，当事人必须依法行使诉讼权利。可见，我国法律是不允许当事人滥用诉讼权利的。从我国法律机制对原、被告合法利益的保护来看，目前的法律更重要的是对原告利益的保护，这是法律对原告与被告利益保护的失衡，法律发挥其调节作用，对二者之间进行协调，使其达到一种平衡。此外，第一种观点认为“律师费不是必要的支出”，这种认识已不符合我国民事诉讼的客观实际。由于我国文化教育水平的限制，很多当事人没有能力把事实讲清并依据法律规定进行举证,而且随着我国法制建设的不断发展，颁布、实施了大量的法律、法规和规章，当事人对此不可能全部掌握和运用。当事人如果缺乏参与诉讼的能力，举证不能或不利，很有可能承担败诉的风险，特别是在专业性很强的案件中，如专利、商标等知识产权案件、电子商务案件等，当事人根本无与此相适应的诉讼行为能力。而律师作为专业人员，有完全的参与诉讼的能力，律师知道办理诉讼案件过程中的实际操作技巧，知道如何取证和正确使用证据，如何适用国家的法律法规，保护当事人的合法权益。因此，聘请律师在民事诉讼中是必要的，聘请律师的费用也是必须的，所以该费用应该由败诉方承担。
第二种观点认为“原告的行为属于民事侵权行为，应当承担赔偿责任”是有其合理性的，也是有法律依据的。被告不适格，即原告所诉主体错误的行为符合侵权行为的构成要件。
（一）行为人主观上有过错
过错作为侵权行为的构成要件，是一种可归责的应受非难的主观心理状态，它通常以行为人的违法行为表现出来。如果仅仅根据行为人的外部行为而责令其承担民事责任，不能体现出法律对行为人的惩罚与教育功能。过错具有法律上的非法性及道德上的应受非难性，法律和道德对有过错者做出否定的评价，并以此作为对行为人的特别警告和对社会公众的一般警告。
过错分为故意和过失两种基本形态。故意是被告不适格案件中错误起诉者典型的一种主观心理状态，司法实践中存在着许多原告出于不正当的目的或者刻意维护自身利益，而故意将不应当作为本案被告的主体作为被告人起诉，无理滥诉而导致被告不适格的情形。具体来讲：（1）公民。有的公民因进行正当的批评，而被原告故意推上被告席；有的公民因揭露一些虚假行为，被滥诉；还有的公民仅仅因为原告的疑心而被起诉。（2）法人。在激烈的商业竞争中，有的企业法人为了打击竞争对手或者提高自身知名度的需要，对无辜的知名企业提起诉讼，该诉讼常常会对知名企业的社会形象造成负面影响，对其商誉造成一定损害。有的原告因真正被告企业的财产不足，其为了将来判决能够得到执行，往往故意追加经济实力雄厚的企业为共同被告，被追加的无辜企业同样不适格。可见，这些错误起诉者的主观故意十分明显，存在过错是不言而喻的。
过失是错误起诉者的另一种主观心理状态。对于过失要分清过失的几种形态，在侵权行为法中，过失按其程度可以分为重大过失、一般过失和轻微过失。重大过失表现为行为人的极端疏忽或极端轻信的心理状态，疏忽特别注意的义务，此属于重大过失，而一般过失是指一般人在通常情况下的过失，轻微过失是较小的过失。笔者认为轻微过失可以忽略不计。有的当事人不积极调查取证，由于事实调查工作的疏漏或者错误造成事实关系不清，盲目轻率地行使诉权，结果出现张冠李戴的情况而导致被告不适格。这些错误完全可以避免而未能避免，主观上属于重大过失。原告因重大过失导致被告不适格，主观上虽然并非出于故意，但其在行为上却非常轻率地行使了诉讼权利，而根据一般人的法律常识和一般人对事实的判断，是完全不应该发生不正当行使诉讼权利的情形的。如果错误起诉者仅用一般人的注意就可以预见，但却怠于注意不作相应的准备，这种心理状态就是重大过失。此重大过失应当属于过错的范畴。对于有的当事人因法律关系较为复杂或者事实难以查证，当事人虽然尽到了相当注意，仍然没有避免出现法律关系理解错误或者事实关系认识不清等情况，而错误起诉导致被告不适格的，属于一般过失。一般过失严格来讲也应当属于过错的范畴，但结合其客观情况，法官在认定民事责任时，可将此作为减轻情节予以考虑。
《中华人民共和国民法通则》第106条第2款规定：“公民、法人由于过错侵害国家的、集体的财产，侵害他人财产、人身的，应当承担民事责任。”该条规定确立了过错责任原则，依此规定，过错责任原则适用于一般侵权行为。被告不适格，即原告所诉主体错误的侵权行为，虽然发生在比较特殊的民事诉讼领域，表现形式有一定的特殊性，但是从行为人主观上有过错这一特征判断，仍应归于一般侵权行为的范畴。因此，过错责任原则是被告不适格，即原告所诉主体错误行为的归责原则，可依此对错误起诉者追究责任。
（二）行为的违法性
侵权行为的构成要件之一是行为的违法性。民法广泛规定了民事主体的各种权利，如果行为人在没有法律依据的情况下侵犯了民事主体的合法权益的，该行为就是侵权行为。凡是侵害了他人的民事权利或受法律保护的民事利益的，原则上即可认定为违法。民事诉讼被告不适格从行为上看，原告实施了错误的诉讼行为，并且原告所诉主体错误的行为，侵犯了受法律保护的无辜被告的合法权益，因此，该行为属于一种违法的诉讼行为。
值得一提的是，原告所诉主体错误的行为，严格来讲也是对诚实信用原则的违反。诚实信用原则是民事实体法上的原则，但现已适用民事诉讼领域，这一过程是随着社会的发展逐步完成的，在现代化市场经济条件下，诚实信用应成为一切诉讼参加者遵循的准则。它要求诉讼提起者符合“诚实原告”的标准，行使诉讼权利时要尊重他人的合法利益，不得通过诉讼活动损害他人的合法权益。如果当事人不正当进行诉讼活动，会使无任何过错的相对方无辜涉诉，遭受精神、物质、财产上的损失，这是对他人无端的伤害，同时在一定程度上也损害了社会利益，违背诚实信用的原则。诚实信用原则在民事诉讼中的运用，是社会发展之必然，作为民事诉讼的任何主体都不能免除此项义务，必须诚实地行使诉讼权利，履行诉讼义务。
（三）损害事实的存在
侵权行为以损害事实的存在为构成要件，主要是由侵权行为法的本质和功能决定的。损害事实是一定的行为或者事件对他人合法的民事权益即财产或者人身造成的不利影响，这种损害包括财产和非财产损害。在被告不适格案件中，受害人无端身陷诉讼，为了证明自己的清白，不得不四处奔波，调查取证、聘请律师，并遭受误工损失、支付交通费等，要耗费大量的精力和金钱，在此类案件中，财产损失是非常明显的也是无辜的。
在财产损害的同时，还可能有非财产损害。因被告不适格有时会损害被告人的名誉权及企业被告人的商誉权，有可能因此使被告人的社会评价降低，精神受到损害。对于企业，若有人虚构事实，以该企业的产品有潜在的危险性为由起诉要求赔偿，不明真相的人会怀疑该企业只顾追求高额利润，而不顾消费者的人身安全，这样，势必导致该企业名誉权和商誉权受到损害。因此，从被告不适格产生的结果上看，原告实施的所诉主体错误的行为给无辜的被告造成了误工费、律师费等财产损害以及社会评价的降低、精神损害和企业商誉损失等非财产损害。
(四）违法行为与损害后果之间有因果关系
在被告不适格案件中，被告的损害皆是由原告所诉主体错误的行为直接引起，原告不正当行使诉权破坏了被告现有利益的秩序，损害了被告的合法权益。从因果关系上看，原告所诉主体错误的行为与无辜被告的损害结果之间有直接的因果关系。
中国农业银行关于印发《中国农业银行非现场稽核试行办法》的通知
中国农业银行
中国农业银行关于印发《中国农业银行非现场稽核试行办法》的通知
1996年6月19日，中国农业银行
各省、自治区、直辖市分行，各计划单列市分行，各直属院校：
现将《中国农业银行非现场稽核试行办法》印发给你们。请各分行接此通知后，切实加强领导，认真组织实施，并结合本行实际制定实施细则。在试行过程中取得的经验或遇到哪些实际问题，请及时报告总行稽核部。
附：中国农业银行非现场稽核试行办法
第一章 总 则
第一条 为及时全面地检验、评价一定时期内农业银行的业务经营状况，促进各级行正确执行金融法规，降低经营风险，提高经营管理水平，增强资金营运的效益性、安全性、流动性，根据《中国农业银行稽核工作规定》及有关规定，制定本办法。
第二条 非现场稽核通过对被稽核单位报送的资料或按照资料共享的原则与方法采集的资料进行计算整理、分析质询，检验评价被稽核单位执行金融法规和业务经营情况。
第三条 非现场稽核实行下审一级制。根据工作需要，也可进行同级稽核。
第四条 稽核部门依照规定的职权和程序进行非现场稽核。被稽核单位应准确、及时、完整地报送有关资料，接受稽核检查。
第二章 稽核内容
第五条 效益性稽核内容。主要稽核指标为：
一、利润；
二、利息收回率；
三、费用额或费用率；
四、资本收益率（总行专用）；
五、资产收益率；
六、非盈利资产占用率；
七、固定资产控制额或固定资本率；
八、收付利息率差。
第六条 安全性稽核内容。主要稽核指标为：
一、信贷资产质量比例；
二、单一客户贷款比例；
三、贷款风险度。
第七条 流动性稽核内容。主要稽核指标为：
一、存贷款比例；
二、中长期贷款比例；
三、资产流动性比例；
四、备付金比例。
第八条 监控、监测性稽核内容。主要稽核指标为：
一、资本充足率（总行专用）；
二、拆借资金比例；
三、贷款限额执行情况；
四、缴存存款准备金情况；
五、存款市场占有率。
第九条 其他需要进行非现场稽核的内容。
第三章 资料报送
第十条 非现场稽核按稽核范围分为定期常规稽核与专项稽核。被稽核单位应在指定时期内向上级行稽核部门报送《非现场稽核资料报送书》或由稽核部门在同级信息电脑等有关部门直接收集有关业务资料。内容包括：
一、业务状况表；
二、资产负债表；
三、损益表；
四、资产负债比例管理监测表；
五、信贷资产监测考核表；
六、信贷资金状况表；
七、非现场稽核补充报表；
八、其他有关资料。
专项稽核按季、月或随时进行。各级行应按专项稽核的要求报送资料。
第十一条 稽核部门对报送单位报来的资料，应妥善保管和存档，并负责保密。对计算机处理过的数据也应按计算机管理和数据库维护的有关规定进行保密、备份和保管。
第四章 稽核程序
第十二条 资料收集审查阶段。稽核部门收到被稽核单位报送来的资料后，对资料的完整性、真实性、准确性进行审查。必要时可到现场予以核实。
第十三条 计算整理阶段。通过对报送资料进行计算、整理，填写非现场稽核工作底稿。
第十四条 分析质询阶段。通过对计算整理得出的结果进行分析，如有需要，对被稽核单位经营管理上可能存在和发生的问题，向被稽核单位提出质询。被稽核单位应按指定的时间、地点和方式对质询事项作出说明，并提供有关资料。
第十五条 报告处理阶段。根据非现场稽核检查的结果，按有关规定写出非现场稽核报告。稽核部门要客观公正地评价被稽核单位执行金融法规和业务经营活动状况，及时向本行行长和上级行稽核部门报告情况，并针对稽核中发现的重大问题提出稽核处理意见和改进建议，为加强业务经营管理提供预警，为领导决策提供依据。同时，通过对报送资料的分析，针对发现的非正常情况或疑点，为现场稽核提供重点稽核线索。
第五章 附 则
第十六条 本办法由中国农业银行总行负责制定、解释和修改。
第十七条 各省、自治区、直辖市分行、各计划单列市分行可根据本办法制定实施细则，并报总行备案。
第十八条 本办法自1996年7月1日起试行。
附件：关于《中国农业银行非现场稽核试行办法》的简要说明
现将《中国农业银行非现场稽核试行办法》（以下简称试行办法）有关问题说明如下：
一、开展非现场稽核的必要性
在农业银行步入现代商业银行的轨道以后，稽核监督必须适应商业银行的运行机制，进一步拓展稽核监督的深度、广度和力度，强化其整体功能。开展非现场稽核是适应这一发展趋势的必然要求。
（一）从内部监管需要来看，非现场稽核是扩大稽核覆盖范围，加快稽核信息反馈，提高稽核监督效能的一种有效方式。现场稽核与非现场稽核是商业银行内部稽核监督的两种不同的稽核方式。在农业银行现行的五个层次的机构管理体制及其实行下审一级的稽核制度下，现场稽核是在被稽核单位的所在地对其进行深入、细致、全面或专项的检查。由于日益增加的稽核需求与稽核人力相对不足的矛盾，现场稽核所存在的时间上的滞后性、形式上的不连续性、对象上的单一性等客观不足，就需要由非现场稽核这种能够扩大稽核覆盖范围、加快稽核信息反馈、提高稽核监督效能的稽核方式相互配合与支持。用科学的概念来表述：非现场稽核是通过对被稽核单位在规定时间内连续报送或从数据库采集的有关业务经营管理活动资料，按照一定的程序和标准进行计算整理、分析质询，从而检验评价其执行金融法规和业务经营情况的一种全方位、高层次的稽核监督方式。它是运用现代先进的电脑和通讯技术，对各级行进行全面、持续的监督，将监督范围扩大到全系统和各个时期业务经营管理活动之中的一个稽核监督体系。现阶段，非现场稽核的目标：一是经营合规性稽核。其重点是通过对被稽核单位一定时期内完成各项金融监控、监测、考核指标的比较和各种业务经营数据的分析，发现被稽核单位执行金融法规方面存在的问题和业务经营活动中的异常现象，提出有针对性的稽核建议，督促其正确执行金融法规，以保障业务经营活动在国家金融法规的轨道上规范、稳健、高效运行。二是经营风险性稽核。其重点不是查处某一个被稽核单位在某个时期内存在的某几个问题，而是重在从系统范围内发现存在问题比较多或问题趋势比较严重的单位或领域。这种经营风险性稽核是按照商业银行经营的效益性、安全性、流动性原则，制定一套可以共同评价和比较的指标体系来衡量所辖分、支行，通过横向比较（即将某个单一的被稽核单位置于全行总体平均水平或同类行的分组之中，进行静态比较分析）与纵向比较（即对某一单位几个时期内的历史变化特征进行动态比较分析）反映出业务经营状况好、中、差的差别，找出经营现状或趋向较差，面临风险较大的单位或领域，确定最需要进行现场稽核的单位或项目，提高现场稽核的针对性，科学地调配稽核力量，最大限度地发挥现场稽核的作用，以期降低系统经营风险，提高全行整体经营管理水平。
此外，通过全面、连续性地对这一套指标体系的收集与比较分析，还能够积累全行及各分支机构经营管理水平状况的经验数据，有规律地确定中长期稽核监督目标。
（二）从外部监管环境来看，借鉴发达国家金融监管的成功经验，中国人民银行为了加大金融监控力度，已经开展了对各类金融机构的非现场稽核。这既是对我行的一项重要金融监管措施，也是对我行从“自我约束”机制需要上开展非现场稽核工作的促进。当然，我们不是照搬中央银行的非现场稽核做法，而是要搞具有商业银行特色的非现场稽核。
二、《试行办法》的制定基础
（一）总行《中国农业银行经营目标责任制考核办法》（农银发〔1996〕80号）、《中国农业银行资产负债比例管理暂行办法》（农银发〔1996〕56号）、《中国农业银行分行经营管理状况综合评价试行办法》（农银发〔1996〕25号）三个文件是确定稽核内容的主要依据。非现场稽核能否达到稽核目标，设立一套适合商业银行经营管理的监控、监测、考核评价的指标体系是关键。《试行办法》确立的非现场稽核指标体系的逻辑结构包含稽核总目标、中介目标、具体稽核指标三个层次：第一层次，根据《试行办法》第一条所表述的非现场稽核的目的，稽核总目标为经营合规性稽核与经营风险性稽核；第二层次，根据《商业银行法》规定的经营原则与国家金融法规的要求，作为对稽核总目标进行适当分解的中介目标为《试行办法》第五、六、八条所分列的效益性、安全性、流动性、监控性四大类稽核内容；第三层次，主要根据三个文
件所确立的一些主要指标，并借鉴了几项在实际工作中有益于比较分析的指标，共确定二十项指标为非现场稽核的具体指标。当然，三个文件中还规定有其他若干指标，《试行办法》第九条所列示的“其他需要进行非现场稽核的内容”，其含义就包括了在专项稽核中，则应根据不同的稽核任务要求，确定具体的稽核内容。
需要进一步说明的是，商业银行的“三性”是一个有机的整体，有些指标可能既属于效益性，又属安全性、流动性，还具有监控性的属性。我们只是根据其主要属性，分别列到效益性、安全性、流动性、监控性项下的。
（二）基本框架是参照人民银行《非现场稽核监督暂行规定》确定的。共有总则、稽核内容、资料报送、稽核程序、附则五章。人民银行的《办法》还有一章罚则，我们考虑，我行已专门下发了《中国农业银行稽核处罚暂行办法》，便没有在《试行办法》中专设罚则一章。
三、实施《试行办法》的步骤、目标与任务
开展非现场稽核是一项全新的工作。《试行办法》作为一个法规性文件，需要比较全面、科学地确立其稽核内容、稽核程序等，但在具体实施过程中，既要考虑到农业银行应该按照商业银行的经营机制规范、稳健、高效运行，又要考虑到农业银行向商业银行转化还需要一个历史过程；
既要考虑到基层行报送资料上的一些困难，又要考虑到稽核部门的电脑设备配置和稽核人员操作上也有个逐步适应的过程。所以有些稽核指标近期可能不便在全系统统一操作，如资本充足率、贷款风险度、资产流动性比例等。为此，实施非现场稽核要：着眼未来、立足当前、先易后难、先简后繁、务求实效、逐步完善。
根据“九五”时期全行两个“三年规划”的发展战略，非现场稽核的分步推进目标是：1996年度下半年开始试行对1995年度业务经营情况的稽核，1997年开始按照统一的操作规程及时全面实施，并通过总结工作经验，完善《试行办法》，逐步实现电脑操作，为今后的发展打下一个良好的基础。在“九五”的后3年，随着全行业务发展需要和以县支行为中心的数据库的建立运行，使非现场稽核系统不断扩容和升级，逐步建成一套现代化、规范化、连续性的非现场稽核体系，发挥其长远的、理想的功能与作用。
目前，非现场稽核工作正处于起步阶段。今年，根据全行在“管理年”所提出的实现“两个转变”，狠抓“三基”的工作要求，非现场稽核工作重在打基础、练基本功。具体工作任务是：
（一）由点到面，分步试行。
1．试点：6月份，总行拟选6个省市分行先进行对1995年度业务经营状况稽核的试点。目的是：了解基层行在报送资料过程中有哪些问题需要解决，稽核部门在进行资料审查、计算整理、分析质询阶段有哪些问题需要注意。同时，修改在全系统试行非现场稽核的操作规程。
2．集中培训：6月下旬至7月上旬，总行举办第一期非现场稽核业务培训班。目的是：讲解《试行办法》，模拟《操作规程》，使各省市分行稽核部门与稽核人员在非现场稽核工作的认识上、行动上统一起来。
3．全面试行：7月中旬至10月，总行委托各省市分行稽核部门对本省的1995年度业务经营情况，按照《试行办法》和《操作规程》进行非现场稽核。目的是：打基础，练基本功。即一方面通过完成对各省市分行1995年度业务经营情况的稽核，使稽核部门从农业银行转向商业银行的第一个年度起，就比较完整地建立起一套基础性稽核资料，为以后年度对业务经营情况稽核时打下一个能够进行比较分析的数据基础。另一方面，通过委托各省市分行稽核部门进行稽核，使稽核人员熟悉操作规程，为各省市分行开展辖内的非现场稽核做技术上的准备。
（二）手工操作与软件开发同步进行。今年在手工操作进行非现场稽核的同时，由总行统一组织开发非现场稽核电脑软件，5、6两个月起草《业务需求书》，争取在10月末完成软件开发，11、12月进行调试，明年开始即在系统内试用电脑手段开展非现场稽核工作。
（三）定期常规稽核与专项稽核有机结合进行。在按照《试行办法》所确立的稽核内容进行定期常规稽核的同时，各级行可根据业务经营与内部监管工作的需要，进行专项稽核。如：
1．对三类指标体系的执行情况进行稽核。一是经营目标责任制指标；二是资产负债比例管理指标；三是分行经营管理状况综合评价指标。根据总行有关文件规定，这三类指标体系的执行情况都要求稽核部门进行稽核。由于三类指标都已包括在《试行办法》及其《操作规程》所展开列示的稽核内容之内，所以在进行综合性业务经营状况稽核时，可以做到“三个专项、一次完成”，分别提交稽核报告。
2．年度会计决算稽核。《试行办法》中的稽核内容多为年度决算后才能采集到的数据，也是一个完整的年度决算稽核的内容，所以，可在进行综合业务经营状况稽核时，根据决算稽核要求，增设若干稽核内容，一并完成。
3．行长任期经营管理责任稽核。由于这项稽核的基础内容也是《试行办法》中所确立的稽核指标，所以，可在此基础上，增设有关稽核内容，完成这项稽核工作。
总之，非现场稽核的工作内容是很多的，但现阶段必须抓住最具有可行性、有效性的工作来做。务必做到：每进行一项稽核工作，都要达到一个明确的稽核目的，收到一个明显的稽核效果。
附表：非现场稽核指标体系依据一览表
1996年5月
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| 序 |一、经营目标责任制|二、资产负债比例管|三、经营状况综合评|
| 号 | 指标体系 | 理指标体系 | 价指标体系 |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 1 |ｋ利润 |ｋ存贷款增量比例 |资产收益率＃ |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 2 |ｋ表内利息收回率＃|ｋ逾期贷款比例 |人均创利额＃ |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 3 |ｋ费用额或费用率 |ｋ催收贷款比例＃ |非利息收入比率 |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 4 |ｋ固定资产净值 |ｋ利息收回率＃ |存款增长率＃ |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 5 |ｋ在建工程 |ｋ备付金比例 |人均存款额 |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 6 |ｊ各项存款增长率＃|ｋ拆入资金比例 |催收贷款比率＃ |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 7 |ｊ活期存款增长率 |ｋ拆出资金比例 |活期存款比率 |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 8 |ｊ各项存款市场占有|ｋ上存资金计划完 |利息收回率＃ |
| | 率＃ | 成率 | |
|------|------------------|------------------|------------------|
| 9 |ｊ储蓄存款市场占有|ｋ归还总行借款计 |存贷款余额比例＃ |
| | 率 | 划完成率 | |
|------|------------------|------------------|------------------|
|10 |ｊ储蓄员人均储蓄增|ｊ存贷款余额比例＃|宏观调控目标完成 |
| | 长率 | |情况※ |
|------|------------------|------------------|------------------|
|11 |ｊ人均储蓄增长率 |ｊ存款市场占用率＃|经济及责任刑事案 |
| | | |件发案情况※ |
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|12 |ｊ逾期贷款下降额 |ｊ中长期贷款比例 | |
| | | | |
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|13 |ｊ催收贷款下降额 |ｊ专项贷款计划完成| |
| | |率 | |
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|14 |ｊ定期储蓄应付利息|ｊ资产利润率 | |
| |提取率 | | |
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|15 |ｊ人均创利额＃ | | |
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|16 | | | |
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| 计 | 15 | 14 | 11 |
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四、补充分析指标体| 备 注 |
系 | |
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贷款收益率 | |
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存款付息率 | |
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非盈利资产占有率 | |
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资本收益率 | |
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成本率 | |
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资本充足率 | |
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贷款风险度 | |
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呆帐贷款率 | |
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一级准备金缴存率 | |
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贷款限额执行情况 | |
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人均费用额 | |
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固定资本率 | |
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人均占有资产额 | |
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人均贷款额 | |
| |
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单一客户贷款比例 | |
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15 | |
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注：1．表中《经营目标责任制指标体系》是根据总行农银发〔1996〕80号文件、《资产负债比例管理指标体系》是根据总行农银发〔1996〕56号文件、《经营状况综合评价指标体系》是根据总行农银发〔1996〕25号文件原文列示的。共计40项指标，去掉重复指标8项，为32项。补充分析指标是在以上三个文件规定的指标基础上，为今后比较全面、科学地建立非现场稽核指标体系的需要，根据《商业银行法》第三十九条、《金融保险企业财务制度》第九十条、人民银行银银管〔1996〕28号文件等有关文件列示的，计15项。上表合计后，非现场稽核指标体系的依据性指标为47项。
2．表中ｋ为考核指标，ｊ为监测指标。＃为三个文件中的重复指标，※为定性指标。
